灾后重建总体规划需要综合减灾的指导

　　1．灾后重建规划指导思想不可缺少综合减灾。综合减灾是国内外长期防灾减灾实践证明非常有效的方法，既包括管理对策，也包含技术手段。所谓综合是要以灾后重建为研究对象，对构成这一复杂巨系统的各子系统予以安全意义上的规划、设计与协调，绝不是单纯意义上的恢复到灾前水平的“再建”。因此规划不仅要保障公众重建家园，将生产和生活恢复到正常状态，更重要的是转“危”为“机”，不可进行单方面的重建，而要实现综合减灾统筹。这种综合减灾意义上的重建至少涉及如下方面：住房重建与高可靠基础设施重建；政府减灾行政管理体系的重建；以产业科学布局为核心的经济发展体系重建；突出以人为本，强调减灾在社区的社会体系重建；城乡统筹发展中新农村建设的重建；国家应对巨灾的救助体系的重建等。所以是否突出“综合减灾”的指导思想是决定规划编制趋向及水准的关键。

　　2．灾后重建规划要充分明示综合灾情。汶川大地震现在正进入重建恢复期及灾后建设期，重要的是必须对灾情及其潜在破坏有个全面的把握。汶川巨灾的区情特点是：它位于我国青藏高原向四川盆地的过渡地带，地貌与地质构造复杂，大断裂纵横交错、高山峡谷密集、地形支离破碎，是地震、泥石流、滑坡、山洪等自然灾害频发区和重灾区。在这一区位上，涵盖了发达地区与欠发达地区，既有成都、绵阳、德阳等经济发展水平较高、工业和服务业基础较强的成渝经济带重要组成城市，又有北川、汶川、青川等以山地为主、灾害频发的山地农业及旅游生态区。这表明，在汶川巨灾的灾情分析及未来灾害潜势分析中，必须关注自然与人为交织的灾情，不可忽略人为灾害。

　　3．灾后重建规划要明确这是当前中国最大的综合减灾示范项目。2007年8月5日国务院办公厅印发《国家综合减灾“十一五”规划》，其中强调，巨灾是我国经济社会发展的重大忧患，要在落实综合减灾思想的同时，重点实施全国重点区域综合灾害风险的示范项目。对此笔者认为，抓住汶川巨灾重建规划的实例，比较综合减灾风险及能力建设上的薄弱环节及隐患，将提出极其有针对性的防灾减灾建设方案，从而会有效地充实现有规划第十章的内容。通过汶川地震灾后救援工作及工程抗震调研发现，仅有效“救援抢险”的环节就需建筑师、结构工程师、救援人员、地震工作者、心理疗伤医生等的共同配合，只有在细致总结经验、分析教训中才能得到新建筑结构背景下的“逃生准则”，否则将严重误导相关人员。

　　二、如何纵深研究并发掘综合减灾的科学优势

　　汶川巨灾使越来越多的科技工作者认同，它绝不是一个简单的自然灾害，如果仅用“天灾”来总括这次灾情，很多问题就会被忽略，而到头来还会在未来灾情中暴露出我们在安全减灾应急管理上的“短板”。如今有关地震预报、预测问题仍是议论此次灾害的焦点，在这方面从中国地震史料的发展与变迁看，能发现我国基本建设上确有诸多不足，而正是这些不足对四川乃至更多的地区留下了应关注的隐患，这种扩展了的灾情隐患分析法是综合减灾所要求的。

　　在灾后重建规划的时间跨度上，国家发改委否定了先前提到的“前三后五”的构想，最终确立为三年，目的是尽快恢复灾区的生活、生产秩序，达到或者超过灾前水平。笔者认为，三年建设重在规划要到位，这种到位在于是否真正进行了灾害风险评估，是否真正把握住重建区域的安全承载力及致灾脆弱性，是否了解地震造成次生灾害的本质。

　　三、灾后重建规划要作为国家综合减灾示范工程个案研究

　　汶川大地震后，在恢复灾区通讯、勘察和评估震区灾情，打通运输通道、搜救遇难者生命、拆除灾区危房、医疗灾民心理创伤、监控灾情发展和余震、运送救灾物资和伤员等工作中，科技新品发挥了作用，归纳起来有10大科技工具，即：海事卫星电话、卫星遥感与卫星导航设备、生命探测仪、野战医院、搜救犬、遥感技术和航空遥感飞机、直升机、搜救工具、爆破技术、心理危机干预等。虽然这10大技术比之1976年唐山大震有了根本改进，但我们在有针对性专业化防灾产业上有许多不足，无论从产业份额上还是品种类型上均处于低水平。综合减灾概念下的突发公共事件处置，从监测开始都需要具备有效的关键技术和装备，特别是要有一个高度智能化的应急处置平台系统，可迄今我国尚没有国家层面的综合减灾应急成套技术和装备，也未形成应急核心技术自主创新能力，因此要全面应对《国家综合减灾“十一五”规划》中所涉及的巨灾，并全面提升我国抵御风险能力是相当困难的，出路必须是加快发展应急产业。可以预测中国应急产业至少要在三方面得到发展：⑴应急处置装备的生产和维护；⑵应急平台体系的建设和维护；⑶应急教育培训和咨询服务等。

　　汶川灾后重建规划的编制与实施之所以易于纳入《国家综合减灾“十一五”规划》之中，是因为规划中已明确要在“十一五”期间在全国建设八大方面示范工程，其中“全国重点区域综合灾害风险能力调查工程”、“国家四级灾害应急救助指挥系统建设工程”、“中央级救灾物资储备体系建设工程”、“社区减灾能力建设示范工程”、“减灾科技创新与成果转化工程”等均极其适合汶川灾后重建的项目。正是从此种意义及目标上看，加强汶川灾后重建的综合减灾能力建设至关重要，汶川重建规划的综合减灾目标要求应统筹考虑以地震、地质灾害为主的各类自然灾害与人为灾害发生的可能性，充分发挥各有关部门和社会方面的合力作用，综合运用行政、法律、科技、市场等多种手段，强调要着力推进安全减灾工作由减轻灾害损失向减轻灾害风险转变，要着力加强汶川灾区监测预警、防灾备灾、应急处置、灾害救助与恢复重建能力建设，要着力健全符合灾后重建综合减灾管理的体制、机制和法制，切实通过综合减灾示范项目的推进，更全面、更深入、更有效地给灾区造福。

作者：中国灾害防御协会副秘书长金磊

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