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武功山构建和谐景区思考

[日期：2007-08-14] 来源：http://www.fjms.net 作者：萍乡武功山风景名胜区管委会发表评论(0)打印

风景名胜区是以“有效保护和合理利用风景名胜资源”为最终目标。如何辩证处理资源保护与景区发展之间的关系,是当今风景名胜界的一个新热点，同时也是一个难点，它是当今世界资源保护和可持续发展主题在风景名胜保护领域的具体化。从社会历史发展和资源利用的角度来看，风景名胜保护与社会协调发展是历史的必然选择。因此，在风景名胜区保护和开发过程中，就要考虑用经济激励的方法使当地的农民在资源保护和持续利用上获得一定的经济收益，这就是说要寻找一种途径，既能从资源上获得一定的经济利益，又不使资源退化；既要使为景区的资源得到有效保护，又要为景区的经济发展服务。本文试以武功山构建和谐景区实践为例，探讨风景区资源保护与可持续发展主题，以期抛砖引玉，并希望得到不吝赐教。
一、和谐发展的实践探索
　　武功山风景名胜区位于江西省萍乡市东南，总面积484平方公里,是集自然景观、人文景观为一体的大型山岳型风景名胜区。2005年被批准为国家级风景名胜区、国家地质公园、国家自然遗产。
　　萍乡武功山风景名胜区管理委员会（以下简称管委会，为市人民政府派出的正县级机构，管辖区域为新泉、万龙山乡，人口约5万）2004年正式成立后，开始开展大规模开发，景区获得了长足的发展。同时，也采取措施，积极探索景区开发保护过程的和谐发展问题。
　　1、开展宣传教育活动，不断提高群众的保护意识
　　2004年1月管委会成立时，当地许多村民认为管委会的建立就是限制村民的活动。管委会针对这一情况，向群众宣传建立风景名胜区的意义，特别是风景区对促进当地经济的好处。通过多年来持之以恒地宣传和管委会扎扎实实的工作，当地干部群众的保护意识也已大大提高，开始理解、支持管委会的工作。
　　２、进行旅游开发探索
　　发展旅游是风景区资源合理利用的最佳方式之一，它能增加当地收入和带动经济发展。武功山是自然与文化的综合体，拥有地质、气候、生物等丰富多彩的旅游资源，旅游发展潜力巨大。管委会成立后，积极争取省、市、县领导的支持，进行旅游开发探索。随着基础设施的不断完善以及有效宣传，武功山已受到越来越多外地游客的青睐，每年都有不少来自南昌、长沙、上海、广州等地区的旅游爱好者前来观光、登山、探险等活动（在2005年约15万来山游客中，上述地区占72％以上）。在发展旅游活动中，管委会注重吸引群众参与，使当地群众从中获益。在管委会的不懈努力下，武功山得到了省、市各级党委、政府及有关部门的重视，迎来了良好的发展机遇。
　　３、改善交通条件
　　通过几年的开发和管委会的积极争取，景区内的乡村公路路面硬化率达到了100％，50％的村组公路得到了完善，加快了芦溪至新泉二级旅游公路建设，为当地农民的生产生活创造了良好的交通条件。
　　４、改善通讯设施
　　全区较早就开通了程控电话。在管委会的积极争取下，建设了移动、联通GSM基站，今年又开通了吊马桩移动基站，使整个风景名胜区范围的通讯覆盖面达到了85%以上，大大改善了通讯条件，为该地区与外界的信息沟通提供了极大方便。
　　５、带动第三产业发展
　　通过旅游开发，不仅增加了外来流动人口数量，为该地区的商品零售、餐饮，住宿业等创造条件，也带动第三产业的发展。2003年来武功山旅游人数为5万人次，2004 为8万人次，2005年跃增为15万人次，呈逐年上升趋势。2006年，当地从事旅游接送的车辆有 15辆，商品零售店有112家、餐饮66家、住宿41家，相关产业人员达3300人（其中约1000人为特色果蔬、农产品种植、加工、销售人员），占景区农村人口的10％，旅游业直接收入2500余万元，拉动相关产业收入1.5亿元，产生了较明显的社会效益和经济效益。
　　６、增加就业机会
　　管委会成立以来，不断创新思路进行旅游开发探索，风景名胜区获得了长足发展，也增加了农村劳动力就业机会。如无日谷游步道建设需要投入3000人工，其中当地民工约占50%，仅此一项就增加当地农民就业1500人工。常年在景区从事旅游工作相关人员（包括景区导游、交通车辆、餐饮住宿、商品零售等，按实际投入工作量测算）达1400多人。
　　７、提供无形资产
　　在管委会大力宣传下，武功山的知名度有了很大提高，为利用与武功山有关的商标的企业提供了一大笔无形资产。如武功山云雾茶厂、武功山紫红米、武功山腐乳等土特产品在省内外享有较大知名度，都与风景名胜区管理机构管委会的积极宣传是分不开的。
二、和谐发展过程中存在的问题
　　由于管理体制尚待进一步理顺和自身定位等原因，管委会与当地乡村政府及群众之间存在一些问题，甚至产生一些矛盾。主要表现在：
　　１、资源保护利用问题
　　由于国家有关法律法规对风景资源保护利用作出了严格的规定和限制，使管委会与乡村政府和群众之间产生了一定的矛盾（主要是后者）。2006年12月1日正式实施的《风景名胜区条例》明确规定：“风景名胜区内的景观和自然环境，应当根据可持续发展的原则，严格保护，不得破坏或者随意改变。”从这一点来说，作为风景名胜区管理机构的管委会对资源的保护远远大于利用，而群众则恰恰相反（大多为生产、生活所需），武功山区域内的绝大部分农民从事竹木生产与加工，需要消耗大量的林木资源，而风景名胜区条例强调对这些资源的严格保护在客观上使风景名胜区管理机构与群众之间产生了矛盾。
　　２、生态补偿问题
　　风景名胜区的建立，在为当地经济注入活力的同时，也给当地农民利用森林资源带来诸多限制，由于武功山风景名胜区处于刚刚起步时期，尚没有建立相应的补偿机制（实际上是管委会自身经济基础薄弱无力建立）和替代产业发展政策，故群众对因管理机构加强资源保护虽表态支持（在随机调查的200名当地群众中，这一比例占91％），但对没有进行补偿存在意见（在随机调查的200名当地群众中，这一比例占93％）。同时，随着山林权属的下放和“分林到户”政策的落实，资源保护和群众利益之间的矛盾有进一步增加的趋势。据估算，区内林木每年产值在100元/亩左右，而2004年政府的生态公益林补偿标准只有每年每亩8元（2005年提高到20元），补助额远远低于实际产生的林木价值（其中风景名胜区内尚有大量的森林未划入国家生态公益林范围），当地群众感觉到这是以牺牲自身利益来承担资源保护责任，所以不易接受，这是景区与群众矛盾产生的根源。
　　3、林地林木管理权问题
　　风景名胜区的大部分土地、林权为农民所有（据不完全统计，约有90％以上的土地、森林为当地农民所有，其余部分则分属萍矿林场、万龙山垦殖场及新泉乡、万龙山所属村所有），由于管理职责和审批程序不到位，以往经营利用审批权由县级以上林业、土地、建设主管部门管理，而管委会却无权管理，这与《风景名胜区条例》不相符，不利于风景名胜区的全面管理。武功山国家级风景名胜区获批后，按照规定，景区内的建设项目需逐级报批后（重大建设项目需报建设部审批同意，再报国务院备案），方可实施，其他建设项目也要报相应的主管部门审核，这无疑更会加大管委会的工作难度。
　　4、分区管理问题
　　根据风景区规划与管理的要求，景区要分为核心区和其他区域。目前虽然按有关要求已分为核心区、缓冲区、实验区三个功能区，但未向群众公布分区界线，这就使管理上容易产生误区（各功能区保护程度不同，而群众的生产、生活建设控制在实验区），给管理工作带来一定的难度。
　　5、生产、生活管理问题
　　风景名胜区建立后，大面积的封山育林及其他保护措施的不断加强，使动植物资源得到有效保护，同时也给群众的生产生活带来一定影响。如植物的日渐繁茂使靠近林边的农田因光照不足等原因不能种植，即使有部分种植，也因野兽频繁破坏造成种而无收，影响了农民的生产积极性。
　　6、目标管理问题
　　管委会注重的主要是资源保护和有限开发，而当地政府则侧重于经济利益和社会发展。由于目前管委会自身经济基础相对薄弱，对景区经济发展的积极作用得不到充分发挥，这在一定程度上影响了管委会与乡村政府及群众的和谐关系。
　　7、思想认识和观念问题
　　虽然管委会、乡村政府建立了保护机制，但是因为当地政府和群众认为“自己在保护上的责任大，而所得的利益甚少”，在思想认识上认为这只是一种形式而已，缺乏工作积极性，故没能充分发挥其应有的作用。群众只考虑局部利益和眼前效益，忽视了大局利益和长远利益。国内外风景名胜区的实践证明，封闭式的保护远远不能适应当前经济社会发展的需要，也不能适应资源保护事业发展的需要，反而会加大保护与发展两者之间的距离，存在各自向极端分化的倾向，甚至导致矛盾的双方用相互排斥的思维方式来处理景区开发保护与社会发展之间存在的问题，从而不利于风景区的可持续健康发展。
　　三、实现风景名胜区和谐发展的思考
　　1、建立健全目标管理责任制
　　实现管委会与群众和谐发展是风景区管理者和公众为之努力奋斗的目标，要实现这一目标，需要各级政府、主管部门加强领导和关心支持，在强调景区发展的同时，也要考虑当地经济的发展，把两者放在同等重要位置。要尽量将发展与保护统一进来，在把景区的自然资源作为保护资源的有机组成部分纳入有效管理的同时，要帮助群众合理和持续地利用这些资源，切实加强发展科学工作的领导，把景区社会发展纳入管委会重要议事日程，同时建立健全目标管理责任制，层层抓落实。
　　2、加强乡村社会和谐发展领导力度
　　由管委会党群工作部牵头，联合办公室、景区管理局、规划建设局以及所属乡村政府等单位组成社会发展领导小组，主要协调保护与发展之间的相关事宜，重点工作放在实验区，提高群众参与积极性。
　　3、加强保护意识教育
　　加强资源保护意识教育是实现景区社会和谐发展永恒的主题。群众环境保护意识的高低，与景区资源保护有着很大的关系，管理机构要花大力气做好保护意识教育工作，充分发挥群众在资源保护中的积极作用，使保护自然资源，保护武功山成为广大群众的自觉行动，确保武功山景区可持续发展目标的实现。
　　4、深入开展调查研究
　　通过深入开展调查研究，发现风景区与群众发展中的积极因素和存在的问题，充分调动和发挥积极因素，寻求有效解决问题的途径，为更大范围和更深程度实现景区和谐发展提供科学的理论依据，并制定有关促进景区健康、快速和谐发展的政策。
　　5、强化景区队伍建设
　　景区管理队伍担负着景区资源管理与维护景区完整性的重要职责，同时有责任和有义务为景区的发展做出努力。景区管理、社会发展的成果如何，直接体现出景区管理者的能力与水平，因此，必须进一步强化景区队伍建设，进一步提高景区管理者的管理能力和管理水平。
　　6、实行资源统一管理
　　按照已颁布的各类资源法律法规，结合本地实际，在理清土地权属的基础上制定风景区土地与资源管理办法，由管委会统一管理和监督景区内资源（包括土地、森林、建设等）的使用等。
　　7、积极引进合作项目
　　管委会要进一步积极争取和引进合作项目，在景区广泛实施，推动景区协调发展。在增加景区发展资金投入的同时，又能为景区引进先进的管理技术和管理经验。
　　8、加强沟通，融洽景民关系
　　尽力解决景区与群众协调发展过程中存在的一些矛盾，正常开展一些公益性活动，增进相互了解，建立情感，进一步缩小保护与发展两者之间的距离。
　　9、建立健全生态效益补偿机制和项目建设机制
　　管委会积极向上级争取扶持政策，尽量解决群众需求，对区内的自然资源给予相应的生态效益补偿金；对景区内的基本建设，积极争取项目资金予以最大的支持，切实改善群众的生产生活条件，并力所能及地为景区的经济发展项目给予技术和资金扶持；帮助探索适合当地发展经济的项目，扶持和发展有利于自然资源保护的经济产业，增加群众的经济收入，对群众喜爱和发展积极性高的农产品种植、加工、销售等项目进行推广，特别是要重视公路沿线的退耕还林和封山育林工作，努力营造武功山边缘的绿色防护屏障。
　　10、切实搞好生态旅游的规划与管理
　　以生态示范区建设建设为契机，结合景区特色，在景区《总体规划》的基础上，对区内的旅游资源进行合理的规划与开发。通过发展生态旅游业，来带动景区经济的全面发展，从而达到一业兴、百业旺之目的，使群众获得更多的经济收益。
　　11、实施产业结构调整，发展生态型产业
　　以往群众主要靠消耗资源来发展经济，造成资源的很大破坏，要改变这一现状，必须加强产业结构的调整，发展生态型产业，只有这样才能有利于资源的保护，也有利于群众的经济发展。针对各村的不同情况，发展优势产业，如：龙王潭村、东江、槽下重点搞“特色”旅游开发（如农家乐旅游），石溪、颜家坊等村侧重于特色果蔬的种植、加工、销售，使之成为个性鲜明的特色旅游村。同时还要因地制宜引导村民开发药材、茶叶及乡土树种苗木的培育等绿色产业，培养特种养殖业和特色产品加工业等，发展名特优产品，实施名牌战略，提高产品的市场竞争力，逐步形成规模经营，提高生态型产业的经济效益，促进群众脱贫致富。
　　风景名胜区必须走可持续发展之路，在保护的前提下，进行合理的开发与利用，这样才能符合保护的要求和经济发展的需要，才能体现出风景名胜区的职能。实践证明，开展合作管理，公平分享所得利益，才能真正实现风景区的有效管理和可持续发展的双重目标。

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