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张和平：制度建设是风景名胜事业健康发展的关键

[日期：2007-09-29] 来源：《风景名胜》作者：发表评论(0)打印

中国的旅游业已经成为中国经济的重要产业，成为拉动经济持续增长的发动机，也成为国民日常生活的组成部分，旅游业取得的成就受到国内外的瞩目。然而，这一切都与1979年在杭州召开的风景区工作座谈会有密切的因果关系，正是那次会议集中了全国专家的智慧，体现了政府富有远见卓识的决策，开创了中国风景名胜区伟大事业的先河，从而，也使中国旅游业得以发展壮大。时隔27年，当中国风景名胜区事业已经硕果累累，但又是遍体鳞伤之际，再一次选择杭州，召开中国风景名胜专业委员会2005年年会，并把会议主题确定为"护牌"，给杭州提供了为中国风景名胜事业的发展再做贡献的宝贵机会。在此，我们殷切的期盼，并预祝会议取得圆满的成功。

杭州也是那次会议的直接受益者，经过20多年的努力，杭州风景名胜事业克服理念观念滞后的困扰，克服财力物力匮乏的困境，特别是"十五"时期大力推进的西湖综合保护的系统工程，着力保护"三面云山一面城"的格局，着力拆除风景区的违章建筑和无关的建筑，着力推行撤村建居外迁城市居民，着力改善风景区外围的城市交通，改善景区内的游览交通，着力保护和恢复风景区内的历史文化遗产，初步恢复了"一湖二塔三岛三堤"的历史风貌，提升了杭州城市的品质，增强了杭州的综合竞争力，推动了社会经济的发展，杭州近些年获得众多的荣誉大都与此相关。如今杭州的西湖、"两江一湖"国家级风景名胜区已经成为杭州人民的骄傲，成为支撑市民生活品质的基础，成为市民了解自身历史文化的窗口，成为城市的生态绿洲。今年上半年国内接待游客1675人次，海外游客70万人次，风景名胜区成为杭州最具价值的经济和生活资源。

回顾杭州近些年在风景名胜区保护建设管理取得的成就，概括起来有以下几个特点：

一是体制完善，资金保障，是保护和发展风景名胜事业的重要前提。杭州市委市政府对风景名胜区保护和管理工作高度重视，明确了"还湖于民"、"还湖于历史风貌"、"还风景名胜区以公共产品的原有性质定位"的指导思想，完善西湖风景名胜区一级政府的管理体制，同意了风景名胜区保护管理，风景区保护建设资金列入地方公共财政，实施了西湖综合保护工程，使风景名胜区保护建设和管理工作进入了一个良性循环的局面，得到中央领导、兄弟城市领导、专家和广大市民的肯定。

二是制度规范，执行严格，是保护与发展风景名胜事业的重要保障。市建委作为风景名胜行政主管部门，按照"严格保护，统一管理，合理开发，永续利用"的原则，以《西湖风景名胜区管理条例》为依据，参与实施"二委四局"联席会议审批管理制度，严格控制风景名胜区内的各项建设，确保风景区内各项建设有序有度的进行。严格按照风景名胜区的总体规划进行风景名胜区建设选址意见书的审核发放。根据市委、市政府的工作部署来指导和推进风景名胜区的有关各项工作，杜绝风景区的城市化、人工化，推进乡村化、生态化。

三是精心建设，强化管理，是保护和发展风景名胜事业的重要条件。市建委作为杭州城市建设主要承担者，城建口的牵头单位，积极参与西湖综合保护系列工程，主动协调，妥善处理城市建设与风景区建设关系。为西湖综合保护工程顺利推进创造了良好的条件。

02年完成了西湖南线综合整治工程和南山路、延安路整治和亮灯工程建设；03年实施了以杨公堤、西湖隧道为代表的一堤一隧三路的建设，再现了300年前西湖风貌，实现了历史与现代结合、城市与西湖完美的融合；04年实施了北山路历史文化街区综合保护一期工程，修旧如旧，既保全原先的空间结构和历史风貌，又增强了城市道路功能。5年来，先后完成了梅灵、灵溪、九曜山、吉庆山、五老峰隧道、万松岭隧道，以及相关的连接道路，构筑了风景名胜区游览道路系统，为西湖风景名胜区风景名胜资源有效利用创造条件，如今的梅家坞、茅家埠等村舍已经成为融传统乡村风貌、现代休闲旅游，生态化、景观化的风景旅游地。

四是充分应用风景名胜的理念，促进城市与风景名胜区协调发展，推进城市的高品位建设。尊重自然、尊重历史、尊重环境是风景名胜区最基本的理念，杭州作为历史文化名城、风景旅游城市，风景名胜无疑是杭州城市的灵魂，在城市建设中引入风景名胜事业的理念，努力实践历史与现实的融合，风景区与城市景观的融合，提升了城市的品位和综合竞争力。

近几年，在一系列的市政基础设施建设中，力求体现风景名胜的这一先进理念，04年"三口五路"建设项目，提出生态化、景观化的要求，在今年"一纵三横"城市道路整治中则进一步提出"拾起历史文化碎片"的要求，在城市河道整治中，提出了生态化、景观化、人文化和休闲化的要求，正是这些风景名胜理念的应用，这些建设项目建成后受到市民的肯定，成为精品工程，民心工程。今年在继续实施西湖综合保护工程的同时，充分发挥风景名胜区的辐射带动作用，启动西溪湿地综合保护工程，使"天堂"杭州再添新彩。这些年，杭州获得一系列的荣誉，探究其原因，都与城市品位有关。

通过上述杭州风景名胜区和城市建设的事例，结合自己20多年风景名胜区实际工作经历，提出以下一些个人的思考：

第一政府必须承担相应的职能；政府的管理职能主要体现在四个方面，提供体制、提供法规、提供制度、提供公共财政。这些年，在风景名胜区保护建设和管理工作中，城市化、人工化、商业化、企业化、功利化等已经成为比较普遍的现象，这些现象已经给中国风景名胜事业造成巨大伤害，使其可持续发展受到威胁。深究其原因归根到底是没有一个适合风景名胜区保护发展的制度环境，造成了这一系列的问题，而政府的职责是生产政策、制度的。因此，政府有责任制定一个没有适合风景名胜区保护发展的政策和制度环境。杭州西湖风景名胜区获得的成功案例，可以印证以上观点，主要是政府认识到位，完善了风景名胜区一级政府的行政管理和一级财政的体制，制订了相关法规、明确了相关的制度，并且把风景区保护建设经费，列入地方公共财政。

这里的关键问题是对风景名胜区的价值的认识和定位。目前风景名胜区的定位，实质上就是一种需要保护，但属于可以经营的资源，因为没有给予公共产品的定位，没有列入公共财政的序列，造成地方政府责任很大，经费没有的窘境，不经营资源就没有经费来保护管理。

建议：对风景名胜区现实情况进行调查，对风景名胜区对社会经济价值作用进行分析，对风景名胜区性质予以理论的确定，在此基础上，进行必要的宣传和说服工作，开展风景名胜区价值的讨论宣传运动，影响广大国民和中央高层的认识；争取风景名胜区应有的地位。

第二中国风景名胜区门槛不高，类型多样；如城市、乡村地区、历史文化遗产、自然生态、景观集约等等类型，而不同风景区其价值也大相径庭，有些造条路建个门，就可以开放接待，但是，许多风景区景观集约度较低，更多体现出其生态价值，这些地方建设成本很高，如果包括土地使用权转让则成本更高。地方财政无法保障，要么不去保护管理，要么经营资源。正是由于类型繁多，制定一个统一的政策法规难度很大。

建议：

一是明确风景名胜区公共产品的定位，建立统一独立的风景名胜区收支财政，纳入中央和地方公共财政范畴。

二是对现有国家级风景名胜区，在国家级风景名胜区序列定位下分类，进行分类管理，如生态集约型、历史文化集约型、景观集约型等，或根据不同的地理条件进行分类管理，就如美国国家公园旅游吸引物有16种分类，并配有专门的法律；通过分类使复杂的问题简单化，法制化，可操作化。

三是加强管理，对国家级风景名胜区进行重新评级定位，并争取国家公共财政配以一定数量的财政拨付，使不能满足要求的风景名胜区，积极争取整改，达到四俩拨千斤的效果。

第三政策法制环境的完整，在中国目前发展水平之下，可能还有一个比较长的时期，那么在现有法规条件下，如何加强风景名胜区的管理是一个必须考虑的问题。

建议：

一是管理理念和管理方式的创新，充分结合推进社会主义和谐社会的进程，将风景名胜区保护管理工作纳入和谐社会的理论范畴，并列入绿色GDP计算内容，通过GDP对各级政府进行考核；

二是建立考核评价机制，由中国风景名胜区协会，或者专业委员会为核心，每年进行一次中国风景名胜区保护建设管理进行综合评价，并公布与世，形成一个有利于风景名胜事业发展的舆论环境。

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