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湿地保护政策缺失 采取行动事不宜迟
2011年，是《湿地公约》签署40周年。2月2日，即将迎来第15个“世界湿地日”。世界各国都在以各种方式唤起人们对湿地这一具有强大生态功能的生态系统的关注和保护。 从全球层面看，湿地生态系统是现今全球退化、丧失最快的生态系统。从中国的现状看，整个“十一五”期间，中国的自然湿地退化、丧失趋势仍然没有得到根本改变。 在这个特别的时间点，国家林业局副局长印红接受了专访。她向记者坦陈了当前中国乃至世界湿地保护所面临的各种尴尬和困境，直言保护乏力背后的制度和政策缺失，并呼吁今后50～100年间的重大决策，必须解决好现有的各种湿地资源利用方式之间的平衡关系。“但这些还没有引起全社会的足够重视。”印红提醒到，“当问题后果在10年、20年后出现时再采取行动，将为时太晚。” 湿地生态退化的压力与日俱增 记者：1971年《湿地公约》签署以来，世界湿地保护面临的形势如何？ 印红：这40年来，湿地生态系统在应对这些日益严峻的生态环境问题中的地位与作用得到了越来越多国家的重视。至2010年底，共有160个缔约成员国加入了《湿地公约》，国际重要湿地名录覆盖着1910片总面积超过1.87亿公顷的重要湿地。但根据2005年联合国千年生态系统评估（MA）的结论：湿地退化和丧失的速度超过了其他类型的生态系统退化和丧失的速度，同样，栖息在淡水和滨海湿地内的物种生存状况，也比栖息在其他生态系统内的物种生存状况更加恶化。引起湿地退化和丧失的主要直接原因是基础设施建设、土地开垦、引水、富营养化、污染、过度捕捞、过度利用以及外来物种的引入，主要间接原因是人口增长和经济发展加快。 预计今后全球气候变化将进一步加剧湿地的丧失和退化状况，加剧栖息在湿地内的物种减少或丧失的状况，并增大许多地区的疾病发病率。同时，预计富营养化对江河湖沼、滨海等自然湿地的威胁将日益加大。各种的直接导致湿地生态退化的压力与日俱增，加大了湿地生态系统出现剧变的可能性。这种剧变的强度可能很大，并且要扭转它可能难度很大、代价昂贵，甚至无法得以扭转。 记者：您认为造成这种局面的根本原因是什么？ 印红：从全球层面看，一方面湿地保护依然缺乏全社会的认同、支持。目前，在全球发展面临的各种挑战中，生态以及自然资源的安全很难排上各国政要的议事日程，当问题后果在10年、20年后出现时再采取行动将为时太晚。湿地生态保护，可以说是为未来创造绿色财富，但是在现实中并不被政治家理解，仍然缺乏有力的支持。 另一方面，科学政策不适应全球湿地保护形势。有科学家认为：传统的自然保护方式基于就地保护，其指标也不外乎是生物多样性、自然性、独特性、稀有性和代表性，建立在这一基础上的科学和政策都不足以维持全球湿地生态系统的数量和质量。如，湿地科学研究仍然缺乏广度和深度、重点和相关性；与社会其他优先发展目标相比，湿地政策相当乏力等等。事实上，今天的管理者、决策者在开展生态系统管理时，需要采取更加全局、整体的方法，并不断补充、更新知识。 湿地往往成为牺牲品 记者：中国的湿地保护现状如何？存在哪些问题？ 印红：从2008年起，中央财政计划三年共安排资金4210万元，启动开展第二次全国湿地资源调查。通过对比分析首次全国湿地资源调查和已经完成第二次调查的6个省份的情况，北京、吉林和广东的湿地面积在进一步减少，黑龙江、江苏和天津虽然湿地面积没有减少，但湿地效益和功能还在下降。 从第二次全国湿地调查来看，目前我国湿地主要存在五大问题：一是湿地生物多样性衰退趋势明显，许多重要湿地部分或者全部丧失作为野生动植物栖息地和繁育地的功能，给生物安全带来威胁。二是由于湿地面积减少和功能下降，一些内陆湿地丧失了淡水存蓄、调洪蓄洪的功能，加剧了水资源危机并增加了洪水灾害风险。三是湿地存在的几大主要威胁因素，开垦与改造、污染、泥沙淤积和水资源不合理利用依然严重。四是大量的改变湿地功能、用途的不合理利用活动不但得不到有效控制，而且在继续加剧加重；黑龙江三江平原湿地、沿海省份的滨海湿地等仍然面临着被开垦和围垦的巨大威胁，我国西部地区的许多重要湿地由于上游水资源被转为他用，湿地面积严重萎缩甚至干涸。五是湿地保护投入短缺，远远不能满足保护管理工作的实际需要。 记者：作为湿地保护的高层管理者，面对目前的形势，您感受到的挑战和压力有哪些？ 印红：在经济快速发展、城市化进程加快的形势下，我们保护湿地所面临的挑战依然严峻。一是在有限的国土开发空间格局中，湿地在土地利用方式的竞争中始终处于劣势的地位没有改变。一直以来，原生、自然湿地多被定义为“荒滩”、“荒地”，在现行土地利用分类中被列入了“未利用地”，往往成为保障耕地、建设用地、林地等的牺牲品，直接导致了湿地面积锐减，进而极大地压缩了地表水存蓄空间。 二是湿地保护管理工作涉及面广、复杂性高，林业系统组织协调的管理能力亟待提高。湿地由于其开放性和对其科学认识上的不同，确定湿地边界和认定湿地范围本身就是一件十分困难的工作；又由于水系连通的特性，决定了做好湿地保护必须综合考虑上下游和左右岸的全方位工作，只考虑局部工作无法解决湿地面临的问题和威胁；湿地保护管理实践中针对单要素的管理政策格局已经固化，同一空间管理目标不兼容甚至冲突；大部分保护管理人员缺乏湿地生态保护管理的相关专业知识与实践，人员素质不适应岗位要求等等，所有这些都极大地增加了湿地保护管理工作的挑战性。 三是履约责任对不断强化国内湿地保护管理提出更高要求。通过多年的努力，我国湿地保护管理工作在国际上产生了良好的影响，成为发展中国家开展湿地保护的典范。但其中部分国际重要湿地面临的潜在压力已为国际社会所熟知，如果不及时采取切实有效的措施加以解决，必然会被列入《湿地公约》的蒙特勒记录之中，不仅有损国家形象，更为当地政府带来负面政绩影响。 记者：我们应当如何处理湿地保护与利用的关系？ 印红：“绝对保护”和“无序开发”的理念在湿地保护领域都是不可取的，对维护湿地生态系统健康都是有害的。湿地生态系统拥有巨大的经济价值，但只有在保护的前提下，合理利用湿地资源，才能保证湿地生态系统持续发挥效益，这就是《湿地公约》倡导的“合理利用原则”。当前，在自然保护区和湿地公园的建设和发展过程中，一些地方没有很好地处理二者的关系，过度利用湿地的各种资源，不仅导致湿地资源枯竭，还对湿地生态系统产生了不可逆转的负面影响。只有做到既促进生态保护，又充分发挥经济效益，才能实现保护和合理利用的“双赢”，才能使湿地保护管理工作走上健康可持续的发展轨道。这里我要强调一点，作为湿地保护的管理者，一定要转变保护与利用就是对抗、冲突的思维与决策定势。 湿地生态系统的退化或丧失通常取决于生态保护与社会经济发展需要之间的竞争，表象是矛盾、冲突，实质上是寻求平衡、兼顾，只要尊重科学规律、把握发展规律，睿智的管理者就能够找到解决问题的平衡点。要想使社会从湿地生态系统中最大可能地获得可持续发展的利益，必须从和谐、统筹的立场解决好决策者、管理者的认识问题。 湿地保护事关未来国家安全 记者：刚刚过去的“十一五”，我国湿地保护的成效如何？“十二五”期间，又有什么样的目标和预期？ 印红：“十一五”期间，全国新建湿地自然保护区80处，湿地自然保护区总数达到550多处；国家湿地公园由2个增加到145个、地方湿地公园120多处；新增国际重要湿地7处，总数达到37处。全国每年新增湿地保护面积30多万公顷，自然湿地保护率从“十五”末的45%增加到“十一五”末的50.3%左右，每年增加一个百分点，完成了“十一五”规划确定的“50%”的目标任务。 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确要求，“坚持保护优先和自然修复为主，从源头上扭转生态环境恶化趋势”，指出要“实施重大生态修复工程……保护好草原和湿地”，这些为我们做好当前和今后一个时期的湿地保护管理工作明确了方向。同时国家生态补偿制度建设的推进、中央湿地生态保护补助财政专项资金的设立等等，都是我们继续强化湿地生态保护，抓好管理工作的机遇。 下一个五年，我们的目标是力争到“十二五”期末，使自然湿地有效保护面积比重从49％提高到55％，初步缓解湿地面积减少和功能退化的趋势。 记者：我们应当如何从生态安全的角度看湿地保护对国家可持续发展的意义？ 印红：未来的国家安全，将越来越依赖于生态以及自然资源的安全。生态退化和自然资源消耗的日增，会不断放大经济高速增长和社会发展中所面临的威胁，如水污染与人类疾病、森林退化与木材短缺以及水源涵养能力锐减、湿地丧失与渔业减收、沿海红树林培育与人居安全风险等等。可以说生态破坏问题的积累，将进而成为社会不稳定的因素之一，生态安全对于国家实现和平发展、可持续发展至关重要。 今后50～100年间的重大决策，必须解决好现有的各种湿地资源利用方式之间的平衡关系，以及现有的利用方式与未来的利用方式之间的平衡。政策制定者和决策者必须转变观念，确保能够有效地采纳和实施跨部门的管理方法，这些跨部门的管理方法采用协商和透明的原则，可有效地处理好各种利益得失关系，确保湿地所提供的生态服务的长期可持续性。 但对于湿地的生态服务功能，目前大部分的政府工作人员和整个社会尚缺乏全面认识，就湿地直接或间接地为人类（野生生物）提供产品和服务这一重要功能已经为社会初步认知，但湿地生态系统维持环境质量，影响环境容量的重要功能尚未得到正确认知和政治肯定。为此我们需要进一步扩大面向各级政府的湿地生态科学知识的普及，更加注重湿地生态保护服务于国家可持续发展的贡献率，更加主动地将湿地生态保护融入现行的体制机制、政策中，主流化于国民经济和社会发展的实践。
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