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日韩土地管理法律制度

[日期：2009-06-01] 来源：中国政府创新网作者：发表评论(0)打印

日本、韩国所有重大国土资源管理工作，都是首先从制定有关法律开始，以法制来约束和指导管理工作。这些国家对法制建设高度重视，根据不同社会发展时期对土地资源管理工作的需要，不断出台相应的法律、法规，并逐步形成了系列化、完整化的土地管理法律制度。日本、韩国土地管理法律制度中值得我们借鉴的经验很多，概括起来，主要有以下几个方面。

　　土地立法完善

　　国土管理问题十分复杂，没有一项法律能够包罗万象，面面俱到。因此，日本、韩国制定的有关土地管理的法律法规很多。尤其是日本，其国土管理法律数量之多、范围之广、要求之明确，为世界各国所公认。日本土地立法具有以下几个基本特征：

　　（1）国家基本法规数量多、涉及范围广。日本由国家颁布的国土管理方面的基本法律达40多部。国土管理各领域的全国性法律，非常繁多，十分完善，构成纵横交错、系统完善的土地资源管理法律体系。

　　（2）附属法律、规定多。日本在制定法律时，为了使法律含义更清楚并便于实施，通常在每项法律之后，都附有施行令、施行规则以及解释立法条文的规定等。

　　（3）每项法律法规条文具体、细致、针对性强。如日本为限制对土地的破坏，在《城市规划法施行令》第二十八条中明文规定：“挖取土方或堆积土方的深度（高度）超过一米、面积超过一千平方米时，对该挖取或堆积了土方的部分必须采取表土复原、迁土、土壤改良等措施”。此项法律条文具体、细致、目的明确、针对性强，因而可操作性很强，执行过程中很少因法律的模棱两可问题而引起争议。

　　（4）对法律不断进行修改和完善。日本法律制定后不是一成不变，而是随时间推移和条件变化，经常对法律的内容进行修改，使其适应时代发展的需要。

　　土地执法严明

　　日本、韩国经验表明，为了保护珍贵的国土资源，就必须依法进行严格的管理，将所有国土资源的利用活动都置于严格的法律规定和系统监督之下，只有这样，才能体现强有力的法律制约效果。其土地执法中突出的特点有以下两个：

　　（1）法律面前人人平等。在日本有关国土管理法律法规的制定、颁布和实施都是全国统一的，无论国土管理部门、国土管理相关部门，还是土地所有者和使用者，都必须遵守。这种公正、独立的土地执法体系成为国土资源管理法律法规得以贯彻的根本保障。

　　（2）制裁严厉。日本、韩国对土地违法行为者，以行政、经济和刑罚等多种手段相结合的方式进行严厉制裁。如日本制定的《国土调查法》和《国土利用计划法》中规定：未得到许可签订土地买卖合同者，判处3年以下徒刑或百万日元以下的罚款；不提出申请签订土地买卖合同者，判处6个月以下徒刑或30万日元以下的罚款等等。这些严厉的制裁措施，大大减少了国土资源管理的中的违法行为，提高了国土资源管理的效力，保证了国土资源的有序开发和合理利用。

　　严格保护农用地

　　日本和韩国的可耕地资源都很少，大规模的城市和工业建设必不可少地又要挤占农地。因此，两国政府不断制定各种法律以保护农地。

　　（1）农地保护立法完善。日本除《国土利用计划法》中明确划定农业地域并加强农地保护外，其他涉及农地保护的重要法律法规还有：以实施“农地转用许可制”为主的《农地法》；具体规定了农地转用许可条件的《农地转用许可标准制定办法》等。韩国农地保护方面的立法也很多，有《农地法》、《农地改革法》等。

　　（2）农地利用审批严格，违法行为制裁严厉。如日本1952年颁布的《农地法》第四条规定，农地所有者将自己的农地改变用途或转卖他人，超过2公顷的由国家农林水产大臣批准；2公顷以下的由都道府县知事批准。《农地法》第92条又规定，不经批准，擅自占用农地的，处3年以下有期徒刑和100万日元以下的罚金。韩国为了有效保护农地，规定农地转为非农地必须先取得中央政府主管部门长官签发的农地转用许可证后方可转用农地，并且规定了宅基地上限度。同时在《农地扩大开发促进法》中规定，未经许可转用开发的农地，处5年以下徒刑或处1000万元以下罚金，或两者并罚。

　　强力抑制土地投机

　　日本和韩国面积狭小，土地问题直接影响到政治的稳定和经济的发展。因此这两个国家对土地投机问题都非常重视，制定了各种法律法规，并由此形成了地价公示制度、土地交易规制制度、土地利用计划制度、土地租税制度、土地登记制度等各种法律制度，从方方面面想方设法来阻止土地的投机行为。如在全国公布法令，冻结土地市场，停止价格浮动；对房地产市场做出规定，提出建立标准地价评估体系；实行房地产经纪人许可证制度；增加不动产交易所得税和土地闲置税；建立国家土地开发公司，以扩展公共事业用地数量；建立土地开发银行；实施“综合土地税”，征收土地增值税；颁布《宅地所有上限法》；实行土地买卖实名制等。这些措施虽然手段不同，但其根本目的在于防止土地投机。

　　重视资源和环境保护，强调土地的可持续利用

　　战后的日本在强调充分开发国土资源的同时，也注重对资源和环境的保护。这种认识自1974年制定《国土利用计划法》开始，得到了进一步加强。日本的森林面积占全国总面积的66.7%，成为世界上森林覆盖率最高的国家之一。韩国第四次《国土综合开发规划（2000—2020年）》也突出强调了资源和环境的保护问题。该计划重点有四个，其中第二点是环境保护问题，第四点是自然灾害防护问题。该规划将资源和环境的保护放在了至关重要的位置，以此保证国土资源可持续利用目标的实现。　　日本韩国国土管理法律制度中有许多成功的经验，值得我们学习和借鉴，但是他们的成功经验中有许多是用高额的代价换来的。我们必须认真研究，避免重蹈其覆辙，以免再“交学费”。

　　关于公示地价管理问题

　　日本自《土地基本法》颁布后，开始实施公示地价制度。但这一制度的实施，也走过了一段弯路。日本开始的公示地价，由建设省、大藏省税务局、国土厅、自治省等四个政府机关各自公布其标准地价。由于政出多门，一地四价，不但起不到稳定地价的作用，反倒给土地投机者造成钻空子的机会。韩国也同样，政府开始实行的公示地价由基准地价（过去的建设部公布）、课税标准（过去的内务部公布）、基准时价（国税厅公布）、土地时价（过去的财务部公布）等构成，花样繁多。因其相互之间标准不一，带来了公示地价的混乱和公众对其的不信任。后来日本将公示地价统一归为国土厅管，韩国也规定统一由建设部来公布公示地价，由此消除了公示地价中政出多门的现象，实现了地价调查体系的一元化领导，并由此提高了公示地价其课税功能的实效性，实现了公示地价制度设立的初衷。

　　关于土地交易规制问题

　　日本韩国土地的主要问题是地价的飞涨与随之而来的投机问题。为了防止这种问题的出现，两国皆采用了土地交易规制制度。但在具体实践中，两国政府也充分认识到，土地交易规制制度，只能作为应急避难而采取的政策。为了纠正地价异常的状况，必须着手处理土地需求与供给的关系。如果在需求供给方面不采取根本有效的对策，仅采取“头痛医头、脚痛医脚”的临时性对策，那么不但问题得不到解决，相反甚至会有进一步恶化的危险。投机分子会通过各种地下黑市交易进行投机，从而致使公开化的投机潜入底下秘密进行。由此可见，土地交易管制这种对地价的直接性统治手段，在日本、韩国以自由交易为基础的市场经济中，是政府不得已而为之的制度。

　　关于国土规划中的问题

　　日本战后国土规划工作虽取得了显著成效，但也存在不少问题。如：国土开发方式的选择出现过明显的失误，过分重视生产，过度追求经济发展的速度和规模，致使农地等重要资源过度消耗，使粮食等生活必需品和战略物质的对外依存度增大；国土开发规划忽视了环境保护，在环境问题上走过了一条先污染破坏、后治理的路子等等。

　　韩国国土规划立法中也存在不少问题，突出的一点是需要对现有的规划法律进行补充和完善。如目前现有的与都市开发相关的法律主要是《国土利用管理法》和《城市规划法》。这两个法彼此之间联系不够紧密，不适用于大规模的新都市开发。此外这两个法中对于开发的主体、开发顺序等，都没有明确的规定。因此韩国有关城市规划开发的法制，亟待完善并且有必要一元化。

　　关于防止城市扩张的问题

　　日本、韩国早就采用了划分不同地域的办法来限制城市扩张，但开始的收效都不大。如日本东京在1955年就提出了首都圈构想方案，预定距市中心50公里半径圈内，区分为内部市区、近郊地带、周边地带3个区域，用建设绿带和卫星城镇的办法防止首都过度扩大。由于地方政府和土地所有者们的强烈反抗，构想方案未能实现。日本政府由此对政策进行反思，进而意识到要防止城市无限制扩张必须走城市再开发的道路。于是在1954年公布的《土地区划整理法》的基础上，又出台一系列的法律、法规如1960年公布《住宅地区改良法》，1974年公布《国土利用计划法》等。1989年的《土地基本法》的出台，更加表明了日本政府下决心限制土地私有权的滥用，向土地社会化的方向前进。在以上完备法律制度保障下，日本城市再开发取得了巨大成就，大规模的高层建筑群拔地而起，城市土地得到了集约利用，城市扩张得到很大程度的遏制。

　　关于土地租税问题

　　关于土地租税，日本和韩国公布的法律法规很多，并依据法律法规建立了各种土地租税管理制度，形成了土地租税法规体系。但具体执行过程中仍出现不少问题。在韩国，一方面，其土地租税制度抑制投机的功能很强，如土地租税中的课税对象被区分为投机用、实际需要用、业务用及非业务用不动产，并因此而采取不同的课税标准。如此复杂的租税体系加上行政效力的不足，使得土地租税的政策目标往往是难以实现；另一方面，韩国对于企业非业务用不动产的取得的规定，在《法人税法》等各种税法以及关于工业配置与工厂设立的相关法律中都有规定，而这些规定互相重复，其准则也有相背之处，因此执行过程中产生许多矛盾；此外，韩国的土地税制因过度强调抑制非业务用土地保有的层面，忽略了企业长期性土地投资的必要性，阻碍企业事前有计划的土地买入或为扩大投资做准备的可能性，进而成为企业活动的障碍。日本和韩国土地租税法规体系看似很完备，但执行起来都存在不少难以解决的问题，如怎样才能做到税负公平、不发生畸重畸轻的现象？对于纳税对象、纳税范围如何才能做出正确判断和正确的定量？如果能使土地租税制度既抑制投机、又不致影响经济的正常发展等？这是两国土地租税制度改革中面临的共同课题。

　　日本韩国国土管理法律制度中有许多成功的经验，值得我们学习和借鉴，但是他们的成功经验中有许多是用高额的代价换来的。我们必须认真研究，避免重蹈其覆辙，以免再“交学费”。

编辑：Aggie | 阅读：次

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