打造城乡规划的管理生态链
[日期：2007-09-04] 来源：中华人民共和国建设部 作者：
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打印——成都市城乡规划督察的实践与探索
没有规划编制谁来管？有了规划擅自修改谁来监督？不按规划执行、不依照规划乱上项目怎么制止？违法建设屡禁不止、公共利益屡遭损害如何解决？近两年来，成都市进行了一场宁静而又深刻的城市规划变革，这场变革的核心就是打造城市规划的“生态链”。
成都市通过改革和创新城乡规划管理体制机制，总结探索出了一套解决城乡统筹科学发展中普遍存在的规划滞后、监督缺位、管理脱节等问题的有效途径，初步建立形成了一套以加强规划督察为核心的规划监督体系。目前，全市上下规划意识明显增强，城乡规划效能明显提高，城乡规划在统筹城乡发展、规范城乡建设管理中的龙头作用更加凸显。
发现症结：缺乏有效的规划监督管理机制
可以说，城市规划是一条“生态链”，从编制、审批、调整、落实到监督实施，每一环节都缺一不可。而成都市的规划人员却意识到，在这条“生态链”上，应当贯穿于全过程的监督恰是整个“生态链”中最薄弱的环节。这块城市规划中的“短板”，正在严重制约着成都市城乡统筹、“四位一体”科学发展的方向和步伐，建立一个和谐的城市规划“生态链”已成为当务之急。
借着开展城乡一体化战略试点工作的东风，成都市委、市政府决定，结合规范化服务型政府建设，在吏治整肃的同时开展了一场统筹城乡规划的变革，其核心就是探索建立城市规划督察新机制，建立健全城市规划的生态链。
大胆探索：挑战“有规划管不住”的深层次难题
为了充分发挥城乡规划战略引导、综合调控和资源配置的作用，为了彻底解决规划滞后、监督缺位、管理脱节的窘境，一个城乡规划督察新机制的建立是当务之急。于是，成都市委、市政府在统筹推进城乡一体化发展中，率先对城乡规划管理体制进行了改革。在建设部派驻城乡规划督察员工作试点的基础上，大胆探索，从积极探索建立城市规划督察新机制入手，在成都市域20个区（市）、县建立实行城乡规划“垂直督察”、“越级检查”制度，使城乡规划“生态链”有效地运行起来。
2005年初，成都市委、市政府制定下发了《关于改革城乡规划管理体制的意见》，宣布成立了市政府派驻城乡规划督察专员办公室和市规划执法监督局，同时市政府又以政府令的形式颁布了《成都市人民政府派驻城乡规划督察专员试行办法》、《成都市城乡规划监督规定》，为解决城乡规划监管缺位问题给予法规支撑。2006年年底，成都市委、市政府又制定出台了《关于进一步加强城乡规划工作的意见》，对全市城乡规划工作进行了全面的规范和明确，进一步完善了城乡规划审批制度，加强城乡规划空间管制，把城乡规划工作纳入对各级党委、政府考核的重要内容。
2007年初，成都市从全市抽调了100名政府工作人员参与规划督察和执法监督工作，进一步加强规划督察队伍建设，还将成都市城乡规划督察专员办公室纳入市人民政府职能机构，专员办主任由市规划局局长兼任，同时从市部委局抽调5名正副巡视员到市规划督察专员办工作，显示了成都市委、市政府对城乡规划工作的高度重视，及对加强全市城乡规划监督工作重要性的认同和投入。
主动出击：成都市规划督察成效显著
规划督察专员派驻到市域各区（市）、县，对当地政府及相关部门的城乡规划决策行为进行督察，对“规划警察”的执法行为进行督察，通过群众来信来访，接听举报电话来发现问题。并专门制订了所在区域的规划工作巡查路线图，在城乡规划督察的方式方法上进行了一系列的尝试和创新，如采用先进的GRS动态监督仪器进行实时时实监控，对新增违法建设实行零报告制度等。使上级政府对下一级政府的城乡规划建设行为有一个专门的管控渠道。
其中最有效的措施就是：把城乡工作纳入了各级政府工作目标考核，每年由市委、市政府相关部门联合制定下发城乡规划专项目标督察考评方案及实施细则。市城乡规划督察专员进行日常巡查暗访、季度检查考评，对发现的一般性问题发出书面督察建议，对较为严重和整改效果不明显的问题发出书面督察意见书，限时整改、书面回复。
截至目前，已经处理了郫县太平镇夹道违法建设案、双流九江工业园违法占地案等城乡规划违纪案件30余起，维护了城乡规划及其法律法规的严肃性，收到了良好效果。据统计，针对规划管理中出现的问题已发出了80余份督察意见书，专项课题调研报告10余份。2006年，全市共制止查处了各类违法建设3723处，拆除违法建设面积3041平方米，建筑面积达164万余平方米，有效遏止了新增违法建设，及时纠正了不按农民集中居住、工业集中发展、土地集中经营的要求上项目的决策行为10余起，有效整治了在国家重点风景名胜区内乱搭乱建行为，对新农村建设规划布点建设、拆院并院、土地整理中的问题及时进行了督察纠正。
时至今日，成都市已逐步建立健全了“统一规划、属地管理、分级审查、强化监督”的城乡规划管理生态链，城市发展战略规划滞后的局面得到有效扭转，初步形成以国民经济和社会发展规划为指导，与土地利用总体规划相一致，与工业集中发展布局等专业规划相协调，覆盖城乡的规划体系。
目前，建设部已颁布了关于实施城乡规划督察制度的相关文件，而成都的率先实践，无疑具有典型示范意义。成都市规划督察员制度的成功，在这一场宁静而又深刻的城市规划变革中意义深远，不仅改变了成都的城市理念，而且率先打破了城乡二元结构，先行建立起从无到有的城乡规划体系。成都的实践与时下《城乡规划法》的呼之欲出，显然并非巧合，而是共同体现了一种历史性的必然。
摘自《中国建设报》2007.08.31 记者 张际达 通讯员 罗克雄 黄钦沛 李麦
