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美国国家遗产区域管理规划评述
摘要：遗产区域管理规划是美国国家公园管理局要求每一个国家遗产区域在获得提名的三年内所必须完成的一项重要工作。规划以讲述国家遗产区域内遗产的故事，鼓励各类资源的长期保护与改善、主题解说、项目融资与开发为目的，对国家遗产区域保护与发展所应遵循的行动计划、政策法规、目标、原则与战略等进行全面阐释。本文结合具体案例对从“可行性研究”到“管理规划”的整个编制体系的步骤及内容等进行了详细介绍，并探讨其对中国跨区域型线性文化遗产保护规划编制工作的借鉴意义。 Abstract: National Heritage Area Management plan is a basic work required by the National Park Service to all proposed national heritage areas. The management plan describes comprehensive policies, strategies, and recommendations for telling the story of the region’s heritage and encouraging long term resource protection, enhancement, interpretation, funding, management and development of the National Heritage Area. The paper introduce the steps and contents of the management plan system, and discuss the use for reference to Chinese linear cultural heritage conservation. 关键词：遗产区域；管理规划；遗产保护；景观规划；美国 Keywords: National Heritage Area; Management Plan; Heritage Conservation; Landscape Planning; USA. 本文受国家文物局京杭大运河遗产廊道研究基金项目(20030100)资助 俞孔坚，北京大学景观设计学研究院院长，教授，博导 李海龙，北京大学景观设计学研究院博士研究生 1 引言 美国国家遗产区域（national heritage area）是美国针对本国大尺度文化景观保护的一种较新的方法。该方法强调对地区历史文化价值的综合认识，并利用遗产复兴经济，同时解决本国所面临的景观趋同、社区认同感消失、经济衰退等问题（朱强, 李伟, 2007）。按美国国家公园管理局（NPS）的定义，国家遗产区域是一个由国家议会所指定的，具有多样的自然、文化、历史及风景资源，反映出自然地理条件下人类行为特征的一个整体的、可以代表国家某种独具特色景观特征的区域。其中现存丰富的物质实体以及蕴涵多样的传统文化使之成为一个国家经历的杰出代表。人类通过传统的作用方式对区域的不断利用更增加了其成为遗产区域的重要意义（NPS, 2003）。从1984年美国建立了第一个国家遗产区域——伊利诺伊州和密歇根州运河国家遗产廊道开始，到目前为止，美国共有37个国家遗产区域（NPS, 2007），其中包括8条遗产廊道（Heritage Corridor），24个遗产区域（Heritage Area），2个遗产合作伙伴（Heritage Partnership），1个国家历史区域（National Historic District）、1个工业遗产线路（Industrial Heritage Route），1条河流廊道（River Corridor）。遗产区域已经发展成为美国文化遗产保护体系的重要组成部分。 自从1989年第一个遗产区域管理规划——黑石河谷国家遗产廊道文化遗产与土地管理规划编制以来，美国国家公园管理局（NPS）要求每一个国家遗产区域都必须在获得提名的三年内完成管理规划的编制工作。而该项工作也逐步形成了一个完善的从“可行性研究”到“管理规划”的编制体系。本文结合具体案例详细论述了整个编制体系的步骤、内容及方法等，并探讨其对中国跨区域型线性文化遗产保护规划编制工作的借鉴意义。 2 可行性研究 国家公园管理局要求每个想要获得遗产区域提名的地区首先应有一份完整的可行性研究，以对区域的资源状况、对国家的重要性、领导阶层的水平、获得的支持以及获得国家遗产区域后对本地发展获益的能力等做出分析与评价。可行性研究可以由当地的相关利益团体、议会授权的独立团体或是美国国家公园管理局承担（NPS,2003）。 2.1 各步骤主要内容 2.1.1 定义研究的区域 进行研究的区域通常由议会授权所指定。但在具体案例中，由议会授权所指定的区域只有一个大体的范围。因此，由当地相关利益团体所发起的可行性研究往往需要对研究区域进行更加详尽的考察，首先根据区域的自然、文化与行政边界决定一个发展的适宜区域，这个区域应当包含所有能够反映出其历史演变特征及潜在主题的重要资源。 2.1.2 确立公众参与的具体策略 公众参与策略的目标在于促进公众对本项研究各具体内容的理解；对相关政府部门、组织及个人的力量加以整合；对遗产区域提名的公众支持度、本地的发展能力以及本地对遗产区域资源保护与项目发展所应承担的义务等做出评价。 策略包括：确定遗产区域的管理实体、领导者与参与者；开展小型研讨会（workshop）与专家会议；以各种形式（如新闻稿、宣传册、通讯等）印发宣传材料；开设相关网站等。其中开展小型研讨会与专家会议是一种极为有效的方式，公众可以通过这样的方式直接参与到判别遗产区域的资源，确定遗产区域的边界、主题以及提出区域未来的发展意见等具体工作中。 2.1.3 确定区域对国家遗产的独特贡献与发展的潜在主题 主题是一个组织解说系统的框架，围绕之将自然、文化资源串接在一起。同时主题也是一个加深公众对区域以及与主题相关资源重要性理解的桥梁。遗产区域的主题来自于区域对国家遗产独特贡献的分析，通过它将零散的单个资源整合成为一个整体的线索。一个理想的国家遗产区域主题应当能够使居民与游客全面地理解区域对国家遗产的独特贡献，各个组成要素应由自然与文化资源、重大事件、具体场所、人物、信仰、社会习俗与传统等组成。 首先应明确区域对国家遗产的独特贡献。区域内是否拥有如国家公园、国家游道或是天然风景河道等国家公园系统单元（National Park System unit），国家历史地标（National Historic Landmark），国家自然地标（National Natural Landmark）等都是体现区域对国家遗产独特贡献的重要标志。工作重点在于识别与这些独特贡献相关的自然与文化资源，并形成一个得到公众认可的主题。 专家与公众往往能够在区域历史相关的物质资源、重大事件、历史人物与不同社区的贡献等方面对研究团队提供重要的信息，通过专家圆桌会议（round table）的方式可以对国家其他的景观区域以及对与形成主题相关的事件进行比较分析，帮助研究团队评价区域所应扮演的角色及其重要性。 2.1.4 制订自然与文化资源清单，确定遗产的完整性及获取环境影响的数据 决定一个区域是否具有“国家层面上独特的景观特征”依赖于对研究区域现有资源价值的评价。编制一份细致的自然与文化资源清单不仅是评价的基础，而且也能使公众更好地理解获得遗产区域提名对促进公众教育与保护区域资源的作用。清单的编制有五个目的： ① 评价区域内是否具有“国家层面上独特的景观特征”； ②，③ 评价是否有很多对主题确定有着重要作用的资源，是否资源具有完整性可以用于解说系统的构建； ④ 决定是否在保护、游憩及教育方面提供了明显的机会； ⑤ 出于环境评价的目标，确保在自然与文化资源方面有足够的信息去描述“受到影响的环境”。 研究团体同时需要收集一些额外的信息以完成环境评价中的“受到影响的环境”部分。这些额外信息至少应包括：① 人口与社会经济条件；② 土地利用及交通方式；③ 游憩、商业与产业；④ 空气与水质。 2.1.5 提出可供选择的管理方式并做出初步的影响评价 至少分析两种切实可行的管理方式。第一种，维持当前管理机构的现状。这种管理方式必须以满足国家环境政策法（NEPA）的相关要求作为前提，假设除了现有管理机构外将不能得到来自于联邦政府的任何支持。看维持现状与其他已知的改变方式相比可以为区域带来什么。并对这种管理方式正面与负面的影响做出的初步评价。 第二种，成为国家遗产区域。对这种管理方式的初步分析应包括资金增长的可能性、资源保护与解说系统设计的潜力、以及获得提名可能带来的正面或是负面的影响等内容。并且可以通过比较的方式，用其他已经获得国家遗产区域提名地区的经验阐明可能带来的结果与影响。 从可行性的角度，还可以有第三种管理方式的探讨，即成为独立于国家遗产区域提名之外的由当地或所在州管理的遗产区域。对其做出的初步分析同样应包括资金增长的可能性、资源保护与解说系统设计的潜力、当地或所在州管理下可能产生的后果以及环境影响力评价等内容。 2.1.6 阐释边界 发展边界的选择应当注意以下几点：①应囊括遗产区域的所有重要资源；②在划定与评价过程中应得到公众的广泛参与及认可。上述第三步主题确定与第四步资源清单的确定是边界划定的重要依据。边界的划定应当将具有完整解说主题的各种类型资源、社区对区域发展的预景以及各种资源保护的机遇完全整合在一起。 2.1.7 评价遗产区域管理与融资的可行性 遗产区域的管理实体是遗产区域内各利益主体的代表，可以是自然与文化资源的相关组织、联邦政府委员会、州代理部门、工商业及游憩组织以及与遗产区域的规划与项目息息相关的部门或团体等。针对所有的参与者制定一份概念性的商业计划（business plan）。在这份商业计划中论证管理实体平衡联邦资金以及获取其他方面资金的能力，看其是否可以满足联邦政府制订的关于遗产区域的相关要求。 2.1.8 评价公众的支持度与获得合作伙伴的承诺 遗产区域是由本地人参与、规划与实施的，因此公众对遗产区域提名支持度的评价以及获得区域内合作伙伴的承诺是可行性研究中的重要内容。 通过以上八个步骤最终完成遗产区域的可行性研究。并围绕这八个方面形成一个包括基本步骤、调查范围、申请标准、报告编撰以及附录格式在内的可操作框架，以使得各研究承担部门提供一份规范式的报告（NPS, 2003）。 3 管理规划 管理规划是以讲述国家遗产区域内遗产的故事，鼓励各类资源的长期保护与改善、主题解说、项目融资与开发为目的，依据国家环境政策法（NEPA）、国家历史保护法（NHPA）及各遗产区域相关的授权法的相关内容，对国家遗产区域保护与发展所应遵循的行动计划、政策法规、目标、原则与战略等所进行的全面阐释（NPS, 2007）。 明确在规划期限内（大约10~15年）当地的协作实体与参与者想要实现的最终目标，并以协议的形式明确国家公园管理局、公众、推选的官方代表、投资者及代理机构的权责关系。遗产区域获得立法批谁以后，整个规划编制过程需在三年以内完成。它不仅作为具体决策的引导，向普通民众解释遗产区域的目标与各项计划的实用工具，传达遗产区域所有的内容信息、遗产区域所属社区的工作意图等，而且是当地协作实体与政府之间的融资纽带。整个规划编制完成后报内政部秘书处审批才能获得政府的投资。 3.1 步骤 规划分为3个阶段共16个步骤进行。框图见图1：
图1 管理规划编制流程 资料来源：NPS, 2007 3.1.1 对规划进行规划阶段（Planning to Plan） 这个阶段是在对已有信息进行评价以及对规划与法律要求进行回顾的基础上，由当地的合作实体与重要的参与者一起为规划的编制过程搭建一个适宜的平台。并且为规划编制的各个步骤制定出详细的时间表与行动计划。 （1）甄选规划团队或规划领导 地方合作实体可以考虑建立一个小型的规划团队或规划委员会对整个规划过程进行领导。规划团队的结构应当反映出遗产区域内主题多样性与目标多样性的特征。团队的组成应当包括对公共参与、自然资源、文化资源、商务操作等方面有专长的人。有利于论证遗产区域发展的不同目标需求，并有利于完成多解规划所需的环境分析。 （2）与国家公园管理局签署发展合作协定 在规划初期就与国家公园管理局建立一个互相交流的合作伙伴关系，确定当地的合作实体可以与国家公园管理局一起完成规划的全过程，并说明各自负责的工作关系。 （3）回顾已有信息，做出初步的基本表述 这个阶段的基本表述是规划编制的合作实体在回顾法律与已有的相关信息的基础上，参照可行性研究的工作成果与授权法中的相关内容，对遗产区域发展的基本意图、前景、使命与目标等做出的初步表述。以提供第二阶段合作伙伴与公众的讨论使用。 （4）明晰工作范畴 为规划过程制定出详尽的“做什么”的清单，并将每一具体款项在日程表中整合落实。 让每一个参与者清楚下一步该做什么以及什么是必须在三年以内完成的。 工作范畴包括：①规划过程的目标、范畴与期望的结果；②遗产区域发展过程中的基本问题，如“什么类型的资源条件与游客体验是理想的？”，“需要建设什么设施来满足游客的体验需求”等；③ 基本产品与服务；④ 数据；⑤ 公共参与、市民公约与合作伙伴战略；⑥依据NEPA、NHPA及相关法律应遵照、协商、调整的各项要求；⑦ 项目管理与交流程式；⑧ 当地合作实体、规划团队与咨询者的角色与责任；⑨ 规划编制日程安排；⑩ 规划编制的过程预算与融资渠道；11 项目组成员与咨询者。 （5）协同合作伙伴 由当地的协作实体会同各类组织或个人形成合作伙伴关系网络。主要内容包括：①选择主要参与者与管理者并建立交流机制；②理清每个参与者、管理者与组织在实施与规划编制过程中的角色；③传递规划编制的理念与预期目标；④收集合作伙伴的承诺与支持的书面材料；⑤评估合作伙伴间的相互关系；⑥提出参与的具体策略。 （6）提出公共参与的具体战略 在这一步骤中确定公共参与的目标、问题、对象、方式以及技术与方法等。 3.1.2 前景与奠基阶段（Vision and Foundation Development） （1）探讨并审定前景与使命 由主要的参与者与管理者共同提出前景与使命的基本表述，再通过小型研讨会的方式提交公众与其他参与者审定。 （2）探讨并审定各主题 主题是对相关的自然与文化资源进行解说的引导。廊道主题的确定应该由与廊道关系最为密切的关键性资源来决定，廊道的主题应当简明扼要并且引人注目。能充分体现出该地区遗产资源的核心特征，反映出区域的文化特质及遗产的综合价值。其过程为，首先确定遗产廊道最主要的核心故事，然后根据历史发展阶段或者不同的分类标准来确定主题，最后再在主题的基础上确定各主题故事 例如，俄亥俄和伊利尔运河国家遗产廊道（Ohio & Erie Canal National Heritage Corridor）的主题围绕“通向繁荣之路”而展开，包括丰饶的土地、繁荣的流域、运动的廊道以及人口与社区四个副主题。整个主题框架紧扣遗产廊道述事的主线，以通俗易懂的方式向公众阐述了遗产廊道资源的多样性以及廊道历史演进的动态性等特征。 （3）探讨并审定目标与策略 目标通常围绕不同的资源及行动做出。如资源保护与改善、教育与解说、游憩、社区复兴、旅游观光等。按类型的分解目标可以帮助管理实体将注意力放在遗产区域的不同组成要素上，并且根据各要素自身的情况确定理想的发展方向。一旦理想的发展方向得到普遍的认同，当地的合作实体就将围绕其确定发展策略与安排具体行动。
表1 俄亥俄和伊利尔运河国家遗产廊道的目标与策略 资料来源：Ohio & Erie Canal Association, 2000 （4）信息汇总，编制多解规划 将公共参与中提出的各种有用的信息加以汇总，为多解规划编制中发展方向与实施策略的选择提供依据。 （5）完成基本表述 第一阶段与第二阶段所有工作的最终目标是完成基本表述，基本表述是今后决策与发展的基本依据。主要内容包括：①遗产区域的前景；②遗产区域的使命；③遗产区域的目标；④遗产区域对国家的重要性，各项资源及其价值；⑤授权法中规定的具体法律要求与规划要求；⑥广泛的区域发展目标；⑦所有应附加的信息需求。 3.1.3 多项选择与草案确定阶段（Making Choices and Drafting the Plan） （1）探讨并提交多解规划的初步成果与概念 完成基本表述中提及的任务、目标与法律要求可以有多种不同的方式，如以资源、社区、主题规划为重点的各种发展方式，以及其他的一些如代表了不同的发展机会或是强调不同的解说主题情况下的发展方式等等。多解规划的任务就是阐明其各自不同的发展前景如何，并且将不同的实施策略、尺度、合作伙伴关系、阶段等情况下的差异性加以分析论证。 当地合作实体也采取各种方式（如时事通讯）向公众阐述多解规划，解释各规划的环境影响力以及决策过程等。
表2 俄亥俄和伊利尔运河国家遗产廊道多解规划 资料来源：Ohio & Erie Canal Association(2000), 彭文洁,2007. （2）分析各种备选，选择最优方案 从自然资源、游憩资源、文化资源、社会经济资源、土地利用与管理等方面对各方案的环境影响力做出评价，指出什么样的行为将导致什么样的后果。在对所有方案的影响力做出分析之后，由当地合作实体综合评定一个切实可行的，并且最能满足遗产区域使命、目标及社区需求的最优方案。
编辑：royal |
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