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美国国家遗产区域管理规划评述
在最优方案的基础上，分别对廊道边界、旅行线路网络、主题解说区域、服务设施以及各种教育与服务项目做出全面的阐释与部署。 （3）规划草案 形成规划草案，并提交公众评议。之后由当地合作实体将实质性的评论结果进行公示并准备管理规划的最终成果。 （4）考虑代理机构与公众的评价 在最终规划成果的所有准备工作完成以后，由当地合作实体向国家公园管理局区域办公室的遗产区域协调人提交管理规划并开始审批的过程。 （5）最终规划成果 在审批完成以后形成规划的最终成果，并对最终成果的表达形式与技巧进行优化。 3.2 主要内容 通过以上3个阶段共16个步骤最终完成遗产区域的管理规划。但国家公园管理局并未对管理规划提交最终成果的体例给出明确的范式，各遗产区域管理规划成果的表达形式与特点均不相同。以下几个方面是每一个管理规划所必需包括的主要内容（表3）。
表3 管理规划的主要内容 注：以上内容根据Ohio & Erie Canal Association(2000).，NPS(2007)等资料综合整理 4 结论 4.1 规划的层次与步骤明确 遗产区域管理规划的编制体系由“可行性研究”与“管理规划”两个层次共24个步骤组成。可行性研究8个步骤，在完成对研究区域与边界进行定义与阐释，确定公众参与策略、区域对国家遗产的独特贡献与发展的潜在主题，制订完整的自然与文化资源清单并获取环境影响的数据等的基础上，继而对管理方式、融资方式以及公众的支持与承诺等方面进行分析与评价。通过完整而系统的工作为议会的最终决策打下一个坚实的基础。 管理规划分为3个阶段共16个步骤，第一个阶段首先对整个规划过程进行规划，进行甄选规划团队或规划领导、签署发展合作协定、回顾已有信息、明晰工作范畴、协同合作伙伴以及提出公共参与的具体战略等前期的基础性准备工作；第二个阶段则对管理规划的前景、使命、行动计划、政策法规、目标、原则与实现策略等战略性、指导性的要求进行分析与论证；最后，在第三个阶段通过多解规划最终确定优选方案，并对廊道边界、游憩线路、主题解说区域、服务设施以及各种教育与服务项目做出全面的阐释与部署，评价与整理并上报完成整个管理规划的编制。 不同层次解决不同的问题，各层次的内容与步骤十分明确，具有很强的可操作性。 4.2 规划以法律为依据 管理规划在内容要求与过程安排上均以相关的法律要求为框架，法律是管理规划编制的依据和出发点。主要的法律依据有国家环境政策法（NEPA）、国家历史保护法（NHPA）及各遗产区域相关的授权法①（authorizing legislation）等。内政部对规划的审批过程将重点审查管理规划中是否满足法律规定的相关内容。如国家环境政策法（NEPA）规定规划过程必须包括公众参与、相关机构的协商机制、多解规划、环境影响评价等要求，国家历史保护法（NHPA）规定规划必须包括对历史与文化资源的影响评价等内容。 杨锐（2003）指出，公众参与机制的引入提高了规划的透明度，同时使与相关的利益各方，如民间环保部门、其他联邦机构、国家公园内的土地所有者等，都能参与到规划决策体系当中，不仅提高了规划的质量和针对性，同时也较大程度地减少了规划实施过程中可能出现的矛盾。而对环境影响评价的重视则体现了美国国家遗产区域以资源保护为第一目标的价值取向，可以减少管理过程中有意或无意造成的对环境的破坏。并且，在编制与决策体系中，明确要求管理规划进行“多解规划”（alternatives）。通过对各个规划方案从自然环境、文化环境和经济社会环境影响等方面的综合分析与比较，选择一个各方面最优的方案作为推荐首选方案。法律的相关要求对管理规划编制内容、程序安排甚至于文本体例都起到了至关重要的作用。 以法律为框架的规划，除了能保证规划的合法性外，还能使国家公园管理局能够以法律为平台与其他联邦机构和利益相关方进行公平有效的沟通、磋商和交流，以解决规划实施过程中可能出现的各种矛盾与问题。 4.3 规划整合目标、策略与行动 在管理规划编制体系中，非常强调目标、策略与行动的整合。目标通常围绕不同的资源及行动做出，如资源保护与改善、教育与解说、游憩、社区复兴、旅游观光等。一旦理想的发展方向得到普遍的认同，就围绕其确定发展策略与安排具体行动。所有的规划策略与行动，都与一个具体目标挂钩。减少了管理中的盲目性，提高了规划策略与行动的一致性和效率。 这一目标、策略与行动的整合体系又通过实施规划细分为近期（3年以内）、中期（3~10年）与长期（10年以上）的行动计划。不仅为实现遗产区域远期的理想目标设定了时间表，同时对管理规划完成以后即将开始的行动做出细致的安排。 4.4 规划统筹协调与合作 遗产区域的管理实体是遗产区域内各利益主体的代表，可以是自然与文化资源的相关组织、联邦政府委员会、州代理部门、工商业及游憩组织等与遗产区域的规划与项目息息相关的部门或团体。并且管理规划必须通过本地人的积极参与才能实施。因此，协同合作伙伴关系网络的建立，获得区域内公众支持与合作伙伴的承诺是规划的一项重要内容。也就是说，管理规划必须面向“管理”，将工作重点放在相关利益主体合作与协调机制的建立之上。只有一个能够统筹各方利益主体，实现协调与合作的规划才具有可操作性。 同时，规划强调多学科的参与和合作。从第一步“团队整合”开始就集合了在公共参与、自然资源、文化资源、商务操作等方面有专长的人。多学科参与的团队更有利于完成规划所需的各种分析与论证。 4.5 规划的“软硬兼顾” “软”规划主要指解说、游憩线路、教育与服务项目、监测等方面的规划。“硬”规划是指物质设施方面的规划，如道路、建筑物与基础设施等（杨锐, 2003）。管理规划在考虑“硬”规划的同时，更加重视“软”规划的安排与部署。对于遗产区域这样一个跨区域型的、有着多样的自然、文化、历史及风景资源遗产资源及传统文化特征的区域而言，只有“软硬兼顾”的规划才是实现资源保护与可持续利用的保障。 4.6 规划的监督与反馈 管理规划中执行目标、基准与评价环节是一个对规划进行监督与反馈的重要环节。指出规划的具体行动与项目是否成功，是否需要进行调整，并及时地进行反馈并在行动计划中做出相应的调整。本环节的设置为管理规划的编制流程实现了一个“活”的循环，增强了管理规划面向未来不确定性事件的应对能力。 5 讨论 从国际遗产保护的发展趋势来看，从1993年西班牙与法国的朝圣之路成为世界遗产以来，法国的米迪运河（1996），日本纪伊山朝圣路线（2004）、以色列内盖夫沙漠的香料之路（2005），加拿大的丽多运河（2007）相继成为世界遗产，并且2005年世界遗产委员会《实施世界遗产公约的操作指南》中正式将遗产线路（heritage route）和遗产运河（heritage canal）列为世界遗产的申报类型，说明大尺度、跨区域型的线性文化遗产正受到国际遗产保护界越来越多的重视。 单霁翔（2007）指出，我国文化遗产保护正经历从“文物”到“文化遗产”的历史性转型。当前文化遗产的保护趋势正从重视单一要素的遗产保护，转向同时重视由文化要素与自然要素相互作用而形成的“混合遗产”“文化景观”保护；从重视“点”、“面”的保护转向同时重视“大型文化遗产”和“线性文化遗产”的保护；从重视“静态遗产”的保护转向同时重视“动态遗产”和“活态遗产”的保护等六个方面。中国五千年文明史孕育了数量众多的跨区域型的线性文化遗产，如大运河、丝绸之路、茶马古道等等。虽然针对丝绸之路、大运河等线性文化遗产的普查、研究、保护及申遗工作已经拉开的序幕②，但是，当前国家历史文化遗产保护体系尚没有涉及如大运河等跨区域型的线性文化遗产保护（俞孔坚, 2003, 2004）。国内对线性文化遗产保护的理论与方法研究亟待深入开展。 值得重视的是，按世界遗产委员会（2005）的相关规定，所有申报的世界遗产都必须提交管理规划③。同时，作为国家重点文物保护单位的大运河等线性文化遗产也必须编制全国重点文物保护单位保护规划（全国重点文物保护单位保护规划编制审批办法, 2007）。而当前现有的保护规划编制体系，如全国重点文物保护单位保护规划等，就难以应对大运河这样一类跨越8省2市长约1 800余公里，有着复杂多样的自然与文化资源，行政管理主体，并且当前及今后仍继续使用的“活态”的线性文化遗产。这就意味着我们必须学习并借鉴遗产保护领域先进国家或组织相同类型规划的编制体系、步骤与内容等等，从中汲取宝贵的经验，从而结合当前中国的具体实情形成一套基于世界遗产保护先进理论的、体现出中国人智慧的、具有开创性的“线性文化遗产保护规划”编制体系④。 美国先进的遗产区域的保护思想及其完善的管理规划的编制体系无疑是工作需要借鉴的重要对象之一，本文对从“可行性研究”到“管理规划”编制体系的步骤、内容与方法进行了详细介绍，希望对我国“线性文化遗产保护规划”编制方法的形成有所裨益。 致谢：本文在写作过程中得到了北京大学景观设计学研究院李迪华、朱强、彭文洁；中国文化遗产研究院张廷皓、李宏松、于冰、赵夏、顾军、滕磊；中国水利水电科学研究院谭徐明、王英华的帮助与指正，特此致谢。 注释 ① 如伊利诺伊和密歇根运河1984年通过的《伊利诺伊和密歇根运河国家遗产廊道法》（Illinois and Michigan Canal National Heritage Corridor Act of 1984）。 ② 2006年5月，国务院将京杭大运河（春秋至清）公布为第六批全国重点文物保护单位。同年12月，大运河、丝绸之路（中国段）被列入《中国世界文化遗产预备名单》。2007年12月，国家文物局兰州“丝绸之路申报世界遗产协调工作会议”公布了2008年4月完成保护管理规划编制，并于10月提交世界遗产委员会，争取2010年作为联合申报项目申报成功的时间表（新华网, 2007）。2007年9月26日国家文物局宣布江苏省扬州市为大运河申报世界遗产的牵头城市与“大运河联合申遗办公室”成立。2008年3月为大运河保护规划编制“扬州会议”召开，大运河保护规划编制与申报世界遗产各项准备工作已提上日程。2007年4月，国务院开始进行全国第三次文物普查工作，文化线路等被列为普查对象（人民网, 2007）。以上事件与行动不仅表明国家对丝绸之路、大运河等线性文化遗产申请世界遗产已经展开了具体行动，而且标志着国家对线性文化遗产的全面普查、研究与保护工作已经拉开了序幕。 ③参见世界遗产委员会《实施保护世界文化与自然遗产公约操作指南》（2005）第31页“保护与管理”及第105页“提名格式与内容”中的相关内容。 ④ 中国文化遗产研究院张廷皓院长2008年2月29日在“大运河保护规划编制讨论会”中的讲话。 参考文献 [1] Blackstone Valley National Heritage Corridor commission. Cultural Heritage and Land Management Plan for the Blackstone Valley National Heritage Corridor[R],1989. [2] NPS. Upper Housatonic Valley National Heritage Area Feasibility Study and Environmental Assessment[R],2002. [3] NPS. Crossroads of the American Revolution in New Jersey Special Resource Study, National Heritage Area Feasibility Study and Environment Assessment[R],2002. [4] NPS. National Heritage Area Feasibility Study Guidelines(draft)[R],2003. [5] NPS. Components of a Successful National Heritage Area Management Plan[R],2007. [6] Ohio & Erie Canal Association. the Management Plan of Ohio & Erie Canal National Heritage Corridor[R], 2000. [7] Ohio & Erie Canal Association. Ohio & Erie CanalWay Interpretive Plan[R], 2003. [8] UNESCO World Heritage Centre．Operational Guidelines for the Implementation of the World Heritage Convention[S],2005． [9] 李伟，俞孔坚．世界文化遗产保护的新动向——文化线路[J]．城市问题, 2005(4), 7-12． [10] 李伟，俞孔坚，李迪华． 遗产廊道与大运河整体保护的理论框架[J]．城市问题，2004(1) : 12 – 16． [11] 李让．遗产廊道为大运河文化遗产整体保护提供了新思路——访北京大学景观设计学研究院院长俞孔坚教授[N]．中国文物报．2003，6． [12] 彭文洁．遗产廊道解说系统构建途径——以江南运河工业遗产廊道为例[D]．北京大学硕士学位论文，2007． [13] 单霁翔．新视点引发的挑战与发展[J]． 中华遗产, 2005(1), 1-2． [14] 单霁翔．城市化发展与文化遗产保护[M]．天津大学出版社，2006． [15] 单霁翔．文化遗产保护呈六大趋势[N]．新华报业网——新华日报，2007，4． [16] 王艳明．丝绸之路中国段申遗2008年将取得更有成效的进展[N/OL].新华网，2007，12. [17] 俞孔坚．世界遗产概念挑战中国：第28届世界遗产大会有感[J]．中国园林，2004(11):68-70． [18] 俞孔坚．关于防止新农村建设可能带来的破坏、乡土文化景观保护和工业遗产保护的三个建议[J]．中国园林，2006(8)：8-12． [19] 杨锐．美国国家公园规划体系评述[J]．中国园林，2003(1): 44-47. [20] 朱强，李伟．遗产区域：一种大尺度文化景观保护的新方法[J]．中国人口: 资源与环境，2007(1) ，50-55． [21] 赵晓霞．国家文物局长：文物普查摸清文物大国真实家底[N/OL].人民网—人民日报海外版，2007，7．
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