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风景名胜区管理的问题与对策

[日期：2007-08-30] 来源：《风景名胜》作者：仇保兴发表评论(0)打印

国家建设部副部长仇保兴

一、风景名胜区资源保护与科学发展观

风景名胜区必须全面落实科学发展观，使政策方针和管理制度真正建立在依法治区的基础上，建立在尊重客观规律的基础上，建立在尊重自然生态法则的基础上，形成对风景名胜资源进行严格保护下的合理利用模式，使风景名胜区成为人与自然和谐相处的最佳典范。

改革开放20多年来，我国风景名胜区完成了由粗放管理向法制化、制度化管理的转变，实现了风景资源由保洁管护向科学化系统保护的转变，建立了国家风景名胜区的规划、保护和监测机制，实践风景名胜区的可持续发展，是我国行政体制改革所取得的重要成果之一。风景名胜区不仅对发展我国旅游经济做出了突出贡献，同时在弘扬民族优秀文化、开展爱国主义教育、科普教育、保护生态环境以及提高公众的资源意识等方面发挥着越来越重要的作用。

毫无疑问，国家风景名胜区已成为发展我国旅游业的主要载体。基于风景名胜区的旅游业的发展，对于振兴区域经济、增加国民经济收入、加快社会事业发展、增加当地就业机会、促进对外交流以及转变当地人思想观念、提高素质等方面都具有不可替代的作用。更为重要的是，如果形成对风景名胜资源进行严格保护下的合理利用模式，会使当地群众和地方政府了解这些资源的真正价值，从而激发他们保护此类资源的积极性和主动性，极大地减少诸如开山采石、滥伐森木、劈山造田挖矿等破坏性的低级开发方式。

但从另一方面来看，如片面地注重短期收益而在脆弱的风景区内滥建宾馆和人工游乐设施、盲目进行道路、水库、索道等设施的修建和开发房地产等等都会对资源造成严重破坏。此外过多的游客及其所带来的污染物，以及粗放的管理方式等都会改变景区的人文环境和影响当地生态系统的稳定性。但更为普遍的破坏行为却是由不当的开发方式所造成的，如对文化古迹的修建如新、民族风情建筑的现代化改造、新建的服务项目与周边的环境不协调、交通建设甚至生态保护项目的不当安排等都会毁坏原有的山水景观和生态平衡。由于这些“破坏性的开发方式”隐蔽性较大，因而危害性也更大。建设资源节约型社会，首先必须使珍贵的风景名胜资源能永续利用；建设环境友好型社会，也必须使自然和文化遗产与人类和谐共处。所以风景名胜区管理工作首先必须着眼于切实有效地制止各种破坏性的开发行为，彻底转变掠夺式经营的方式和粗放的资源消耗式的发展思路。

必须承认，快速城镇化、机动化和工业化日益对风景名胜区的保护工作形成严峻的挑战。从另一方面来看，我国的风景名胜资源在很大程度上是以自然生态环境为基础的资源。要充分理解和认识保护和合理利用此类不可再生的自然文化遗产的重要性，从人与自然和谐的角度出发，认真处理好资源保护与利用、局部利益与整体利益、短期利益与长远利益之间的关系，切实改变观念，使风景名胜区成为人与自然和谐相处的最佳典范。这就要求风景名胜区的各级领导同志必须坚持全面落实科学发展观，注重风景名胜区管理决策的科学性、前瞻性和实效性，使我们的政策方针和管理制度真正建立在依法治区的基础上，建立在尊重客观规律的基础上，建立在尊重自然生态法则的基础上。

二、当前风景名胜区管理工作存在的问题

一些地方把国家风景名胜资源的生态环境性变成一般开发性，社会公益性变成企业或个人私有性，自然文化展示性变成急功近利的经营性，结果使不少景区人工化、城市化、商业化，导致景区的自然与文化遗产的原真性、景观美感度和生物多样性均受到严重破坏。

近年来，国家重点风景名胜区综合整治工作取得了显著成绩，推动了风景名胜区各项基础管理工作的强化，但是，应该看到各地工作进展还很不平衡，一些地方仍存在诸多问题与矛盾，主要表现在以下几个方面：

（一）管理职责不清，效能低下。

据近期抽查，至今仍有部分国家重点风景名胜区尚未建立管理机构，这些风景名胜区主要是县或县级以下政府管理，风景名胜区资源非常好，但管理机构设置不到位，或建而未管，形同虚设；有的风景名胜区管理仍然存在一山多治、地域分割、部门分割，未能实行统一管理；有的风景名胜区管理机构政企不分，以企代政或以政代企。有的风景名胜区由企业垄断经营，风景名胜区管理和门票由旅游集团公司全面负责。有的风景名胜区规划编制、审批、开发建设、管理等政出多门，管理无序。有的风景名胜区管理机构混杂，职责不清，难以有效履行风景名胜区资源利用和保护监管的行政管理职能。

（二）规划编制滞后，调控作用不强。

据调查统计，国务院审定公布的第一批和第二批国家重点风景名胜区规划编制工作完成较好，84个国家重点风景名胜区中78个已完成规划编制工作。第三批、第四批国家重点风景名胜区尚有30余处未完成编制规划。国务院公布的第五批国家重点风景名胜区的规划绝大多数尚在编制中。各地要加快规划编制进度，以及时发挥规划的指导和调控作用。没有规划，不可能处理好保护与开发的关系。规划是实现不可再生的风景资源的有效保护与开发利用的有机结合。

（三）违章违规建设仍时有发生。

一些风景名胜区违背规划、不按规定程序报经批准自行开工建设的行为仍时有发生。例如河南嵩山少林寺风景名胜区当地个别部门违规建设职工住宅，影响了景区自然环境和风貌。陕西华山旅游公司违反规划，擅自在风景名胜区修建客运索道，被勒令停工。近来，一些地方未按规定程序报批，在风景名胜区修建道路、水电站、开山采石等毁坏资源的现象屡有发生。

（四）风景名胜资源出让混乱，监管不力。

根据国务院有关规定“风景名胜资源属国家所有”，“严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地”，建设部在对四川省风景名胜区出让、转让经营权问题的复函中也明确要求任何地区、部门都没有将“风景名胜区的经营权向社会公开整体或部分出让、转让给企业经营管理”的权利，但一些地方以招商引资为名，将风景名胜区景点行政管理权或门票收益权转让给企业。近些年来，我国大多数风景名胜区的门票收入每年递增20% 到40%，而且没有任何市场风险，是最容易经营的，政府派几个人在景区入口处售、收门票就可以，扣除成本，其余作为风景名胜资源保护经费，这是很简单的事情，也是很容易监管的国有资产，为什么还要出让呢？当地人反映是他们的县市领导要求这么做的，或者干脆就讲，领导夫人或者亲戚就在经营风景旅游公司，要求将门票经营权转让给他们。由此可见，几乎每一次违规转让经营权的背后，都存在着违法乱纪的行为。

显然，随着城镇化和旅游业的快速发展，一方面，许多风景名胜区的历史、文化、美学、科普、生态环保和经济社会等价值进一步得到挖掘和利用，保护工作的积极性、自觉性也有所提高；但另一方面，一些地方把国家风景名胜资源的生态环境性变成一般开发性，社会公益性变成企业或个人私有性，自然文化展示性变成急功近利的经营性，结果使不少景区人工化、城市化、商业化，导致景区的自然与文化遗产的原真性、景观美感度和生物多样性均受到严重破坏。

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三、加强风景名胜区保护工作的基本对策

做一个无愧人类瑰宝的保护者，必须认真遵循家宝总理提出的“十六字”方针，落实六项具体对策。

加强立法，继续推进重点风景名胜区依法综合整治工作。

加强立法工作，完善法制建设，依法实施管理，是做好风景名胜区保护管理工作的根本保障。实践证明国务院颁布的《风景名胜区管理暂行条例》对指导和规范风景名胜区保护和管理，协调风景名胜区与相关部门的业务关系，起到了重要的保障作用。各省、市应结合本地实际，制订和完善地方性法律法规，推进风景名胜区保护管理的法制化进程。同时要理顺国家和地方两层条例的相互关系：国家风景名胜区管理条例是保护管理的底线，各省的风景名胜区管理条例，要在国家风景名胜区管理条例的基础上更加严格地进行规范。如果地方管理条例要求低于国家风景名胜区管理条例的，那么地方条例是没有法律意义的，是无效的。

（二）严格规划编制和审批，正确处理资源利用与保护的关系。

温家宝总理曾经指出“搞好风景名胜区工作，前提是规划，核心是保护，关键在管理”。这说明科学的规划是风景名胜区管理工作的第一要义。规划的浪费是最大的浪费；核心是保护，通过规划来实施保护措施；关键在管理，也就是规划的落实就是管理。温家宝总理在国务院批复杭州市地铁建设规划中，特别提到地铁建设要严格保护西湖风景名胜资源。说明他想到了，当地的任何建设项目都必须要保护好风景名胜区资源。

各地要高度重视风景名胜区规划工作。编制工作的重点在于明确那些地段属核心景区或必须强制性保护、严禁开发的地区，明确每项列入保护目录的景观资源和文化遗产的保护义务和具体规定，不能将规划变成纯开发指引性的。风景名胜区核心景区必须编制保护规划，并按规定报批。要按照经批准的风景名胜区总体规划、建设项目规划和近期建设项目详细规划确定各类设施的选址和规模，规划未经批准，不得进行开发建设。要采取有效措施坚决制止违背规划管理随意批土地、批建设项目的违法违规行为。现在少数地方没有按照规定执行，擅自建设项目，应追究法律责任。

（三）加快技术创新，强化风景名胜区数字化监管系统建设。

扩大国家风景名胜区监管信息系统覆盖面，引导和推进数字化景区建设，提升国家重点风景名胜区现代化管理水平，是当前景区管理的重点工作之一。国家重点风景名胜区监管信息系统建设，是利用遥感和地理信息系统（GIS）等高科技手段强化风景名胜区管理，实施科学保护、科学决策的重要举措。要加快国家重点风景名胜区遥感信息、监测信息、规划信息和管理信息等四个数据库的建设，强化风景名胜资源保护和监管的力度。各地建设行政主管部门和风景名胜区管理机构应当健全和规范监管督查机制，尽快形成完整的监督管理体系。还要认真开展对风景名胜区的规划执行、生态环境、生物物种资源的调查和监测，避免风景名胜区在管理上的随意性、责任不清以及失职渎职现象，从根本上改善我国风景名胜资源监督管理的落后状况。鼓励有条件的省、自治区、直辖市尽快将管辖范围内的国家重点风景名胜区统一纳入国家监管信息系统建设计划。

（四）改变工作思路，加强国家遗产和世界遗产的申报、保护和管理工作。

为了进一步加强我国遗产工作，根据遗产申报和管理工作面临的新形势，我国相关部委已经建立了遗产申报管理的国家遗产名录、世界遗产预备名单、世界遗产名录三级申报和管理体系，进一步完善了我国自然遗产、自然与文化双遗产申报和保护机制。

在今后的遗产工作中，重点要抓好以下几个方面的工作：一是审定公布首批国家自然遗产、国家自然与文化双遗产名录。至今全国已有13个省（自治区、直辖市）提出43处风景名胜区或其他单位列为国家遗产，建设部将组织专家对申报地进行全面评估考核，按照国家自然遗产和国家自然与文化双遗产标准，严格审查核实，然后确定首批名单，通过媒体向全国发布。二是审核确定世界自然遗产、世界自然与文化双遗产预备名单。我国已有22个省64处风景名胜区及其他相关区域申请列入预备名单。预备名单的选择要根据世界遗产发展战略所研究的原则，充分考虑遗产地的地域分布，不同类别之间的平衡以及保护管理措施等方面要求。三要加强国际交流、合作和培训，做好世界遗产地生物多样性保护项目及遗产地保护能力建设等相关工作，提升我国遗产地管理水平。

（五）设置四条经营权转让“底线”，强化对风景名胜区市场化经营的监管。

随着市场经济体制的发展，风景名胜区经营管理体制改革的步伐也将加快。风景名胜区必须始终坚持严格保护、统一管理、合理开发、永续利用的原则。同时在国家所有、政府监管、符合规划的前提下，鼓励社会各方面投资建设风景名胜区交通、服务、宾馆、饭店、商店、通讯等旅游设施项目。对基础设施维护保养、绿化、环境卫生、保安等具有物业管理性质的服务项目，也完全可以委托相应的管理公司负责经营管理。

在风景名胜区的经营管理上，也就是经营权的转让方式中，应设置几条是不能突破的底线。一是景区政府的行政管理职能不能有任何削弱，更不能做任何的转移。风景名胜区不能交给企业管理。风景名胜区是由地方政府代表中央政府来管理国家的风景名胜资源。所以国务院提出，管得不好，就要收回管理权限，犯了错误、造成了损失，一定要追究法律责任。二是绝不能在核心景区推行任何实质性的经营权转让。因为景区资源是不可再生资源，如果交给企业管理，私人和短期利益将占首位，怎么会从社会、生态效益的角度来加强管理？为了风景资源的永续利用，核心景区不能做任何形式的经营权转让。三是对已经开发、成熟的景点以及其他重要的景点，不允许转让其经营权。四是风景名胜区的大门票不能让公司垄断，或者捆绑上市。收取大门票是行政权的一种体现，也是资源保护费的来源。如果把资源保护费交给企业经营管理，绝大多数收益都给上市公司分红了，保护经费移作他用，这样的上市有什么意义？当然，在风景名胜区外围或边缘，或者是比较次等的以及风险较大的资源开发和景区内的旅游设施和服务项目，如宾馆、索道、绿化等，这些都可以进行市场化运作，按照所有权、管理权和经营权三权分离的原则，对可经营的项目实行特许经营。所谓特许，是指原定的经营开发项目应该是政府来实施的，现在特别允许企业加入，但要接受政府的严格监管。这就是特许经营与一般经营的区别。

（六）积极开展创建文明景区工作，深入推进风景名胜区文明建设。

风景名胜资源与人类社会、经济、文化、生态环境息息相关。我国的风景名胜区不仅是融合自然资源和人文资源的综合性资源系统，是旅游业发展的主要载体之一，同时还是具有社会功能、科教功能、文化功能和生态环境功能的综合性地理区域。要改变一些风景区重经济效益忽视社会、生态效益的倾向，强化风景区的宣传、教育和展示功能，加大景区教育基地和游人中心建设的力度，提升景区景点的历史文化和生态文明的展示功能，提高风景名胜资源的文化品位和生物多样性，真正把风景名胜区建设成为提高公民思想道德素质和科学文化素质的阵地，建设成为传播社会主义精神文明和生态文明的重要场所，而且也是转变游客和民众观念、保护风景名胜资源的重要途径。

创建全国文明景区的活动，对促进风景名胜资源保护、利用和旅游经济发展，满足人民群众日益增长的物质文化需要，深入推进精神文明建设，起到了积极的促进作用。评选办法一定要科学、严格、公开、公正，以达到启发人民群众监督各级风景资源管理部门工作的目的。

总之，当前我国正处在一个空前绝后的快速城镇化时代，保护好国家和民族以及世界文化瑰宝的任务异常艰巨。虽然全国重点风景名胜区总的土地面积仅仅是全国国土面积的百分之一，但它们是国土资源中最宝贵的部分，是不断增值、世世代代永续利用的一部分，也是最脆弱的一部分。所以，光荣与耻辱，成功与失败，全系于风景资源的管理者。做一个无愧人类瑰宝的保护者，必须认真遵循家宝总理提出的“十六字”方针，落实以上提到的六项具体对策。

摘自 http://www.fjms1984.com.cn/

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