北大教授董黎明：城市定位与发展战略

　　从20世纪80年代开始，一直从事城市土地经济评价、城市土地分等定级的研究和实践，其理论成果《城镇土地定级规程》（1993年出版）被国土资源部作为土地估价师考试的指定参考书，此项成果也是制定国家《城市土地分等定级规范》的重要基础。曾主持天津、厦门、济南、山东黄岛等地的城市土地定级估价，其中天津、厦门的项目曾获原国家土地管理局的科学技术进步奖。

　　主要著作还有《城镇土地定级原理》、《房地产评估》、《房地产开发与经营管理》等。

　　我国当前正处于经济与城镇化快速发展的阶段。为了指导城镇有序合理的发展，各地都在编制城乡规划或制定城市发展战略。城市定位，则是其中一个十分重要的内容。读者不禁要问：什么是城市定位？它与制定发展战略有何关系？怎样才能走出误区，科学地进行城市定位？对此，笔者根据近年的一些实践经验，试图从以下方面，探讨上述问题。

　　城市定位的内涵

　　城市定位，通俗地讲，就是通过分析的方法，确定城市在国家和一定地域范围扮演的“角色”，即城市承担的主要任务和发挥的作用。在众多的城市中，并非每个城市的发展都是雷同一致的，例如:省会城市扮演的是政治中心的角色，必然在省域范围内发挥行政的作用;具有丰富的旅游资源的城市，每年吸引国内外大量的游客，其承担的主要任务显然是发展旅游业;处于交通枢纽位置的城市，最突出的职能是交通运输，应发挥交通的优势作用。可见，不同类型的城市，其地位作用各不相同，只有将城市摆在正确的位置，对其进行准确定位，揭示每个城市的职能差异，才能充分发挥城市的优势和特色。

　　城市定位也是城市规划的重要内容，在城市规划中分析确定城市性质实质上就是城市定位。其含义是通过分析城市的主要职能，揭示某个城市区别于其它城市本质的差别，抓住城市最基本的特征。由于明确了每个城市在地域分工中的地位和作用，也就找到了城市应该扮演的角色。其最终目的同样是最大限度地发挥城市群体各自的优势。总之，无论是城市定位还是确定城市性质，都是通过宏观的区域分析，研究城市之间的差异和职能分工，突出城市的个性而不是它们的共性。

　　城市定位的作用

　　城市定位涉及到究竟要建设一个什么样的城市的问题。城市定位是否准确，不仅关系到城市本身的发展前景，同时也牵涉到区域各级城镇的合理分工和协调发展。因此，城市定位是城市发展战略必不可缺少的内容。

　　其意义和作用可归纳为以下几方面：

　　第一，从宏观的层面看，在市场经济的条件下，区域中的每个城市的发展既有相互竞争的一面，同时又有协同互补的需求。城市之间的竞争是一把双刃剑，它既可激励城市的快速发展，但如果城市不考虑自己的优势和特色，盲目地加入恶性竞争的行列，就会适得其反。例如，当前不少城市看到汽车制造技术含量高、市场前景广阔而纷纷上马汽车制造厂，其后果必然会出现大量的重复建设，造成资源和投资的严重浪费，那些不具备条件生产汽车的城市因竞争力不够往往面临破产。反之，科学的城市定位是从区域的合理分工出发，根据国家多方面的需要和每个城市的优势，确定城市不同的发展方向。由于城市之间定位不同，在相互的竞争中取长补短，既有分工，又有协作，避免了发展的盲目性，在总体上必将取得最佳的综合效益。

　　第二，对一个城市而言，只有合理的定位，才能突出城市特色，充分发挥城市的优势。城市定位不准，就会迷失方向，丢掉特色。一旦城市的发展和城市的风格与别的城市雷同，最终将丧失自身的竞争力。同样，一个企业的产品如果缺乏自己的特色，与别的厂家同属一个模子克隆出来，在市场上也是无人问津的。可见，充分发挥城市特色，才能使城市不断地创新、发展、壮大，在竞争中立于不败之地。

　　第三，城市定位是制定城市发展方针和产业政策的重要依据。城市发展方针是指导城市发展的纲领，其主要内容是确定城市发展的目标、发展重点以及相关的公共政策。城市方针要从城市的实际情况出发，突出城市的特点，才具有针对性和可操作性，因此，城市的性质、定位，就成为制定城市发展方针的重要依据。

　　鉴于各类城市的定位不同，其发展方针是有差别的，例如:定位为风景旅游的城市，其发展方针应强调正确处理发展与保护的关系，因为只有生态、旅游资源不受到破坏，城市拥有良好的环境，才能吸引大量国内外的游客，起到促进城市的发展的作用。为了实现这一目标，在产业政策上除以旅游和第三产业作为支柱产业外，应严格控制有污染的企业在风景区周围发展。反之，对于工业城市，其相应的发展方针应从各方面创造条件，保障工业可持续发展。

　　城市定位的误区

　　城市定位看似简单，不少人认为无非用一两句话就能对城市的特征进行概括。其实不然，鉴于当前人们对城市定位的内涵理解不同，定位的方法各异，得出的定位结果自然五花八门，难以统一，成为城市规划争议最多的内容。大量的事实表明，当前在城市定位过程中的确存在不少误区：

　　误区之1：混淆城市个性与共性

　　任何城市在发展过程中都具有两面性，即城市的共性和城市的个性。前者是城市发展中共同需要遵循的客观规律，共同达到的目标和必须贯彻的方针政策。例如:我国的城市都应实现城市的现代化，走可持续的发展道路，统筹城乡建设，建设为宜居型的城市等等，均属于城市共性的范畴。城市的个性实质上就是城市的性质，反映城市的特色和城市职能分工的差异。城市定位并不要求我们去归纳城市的共同点，如果将城市的共性替代城市的个性，或将两者混为一体，就等同于要求每个城市按同一的模式和路子去发展，城市就会失掉自身的特色和优势。

　　误区之2：坐井观天，就城市论城市

　　俗话讲，“是驴是马，需要拿出来遛遛”。同样，城市的地位和作用，城市的优势和特色，只有通过相互比较，才能分出高低。当前有些城市定位时，不考虑自身的自然、社会、经济环境，不研究其它城市在区域中的地位和作用，过高地估计自己的“优势条件”，关在屋子里定性，往往会脱离实际。最明显的例子是：当前一些科技力量不强、现有基础较差的中小城市要在不久将自己打造为“高新技术”、“先进制造业”的基地，甚至还要定位成为“国际性的城市”。

　　误区之3：混淆城市的主要职能和其它职能

　　鉴于每个城市都是一定地域的中心，因而都具有多种职能。首先，它们都是不同级别的政治中心——省会、地级市、县城等等，在一定的范围行使行政管辖的职能;其次，城市本身也是一个经济实体，具有多个产业部门，如制造业、交通运输业、旅游业、商业服务等等；此外，城市中还有一定数量的科技、文化、教育机构，承担一定区域的科技文化职能。在进行城市定位时，为了促进各行各业的发展，一些城市往往将其大大小小的职能都列为城市的性质：诸如某某城市既是政治、经济、文化中心，又是科技、交通、物流、金融、旅游中心等等。这样的定位看似全面，由于求全，其结果必然是千城一面，毫无特色可言。事实上每个城市虽具有多种职能，但并非每一个城市职能在区域中都具有同等的影响力，只有对国家和区域承担主要任务或具有重要影响力的主要职能，才能反映城市的地位和作用，构成本质的特征。

　　城市定位的方法

　　针对上述城市定位存在的问题，正确的定位方法应从以下三方面入手：

　　1，跳出城市的圈子，从更大的区域范围分析自身的比较优势

　　每个城市的发展都存在优势条件和制约因素两个方面。只有认清城市的优势，才能做到扬长避短，达到准确定位的目的。但是，城市优势不是主观臆测的结果，而是通过比较分析得到的。

　　比如，某市制造业的效益比煤炭采掘业高，似乎制造业成为该市的优势部门；通过区域城市之间的比较发现：该市所在的区域内缺乏煤炭资源，而且其制造业的效益相对低于区内其他城市的制造业。从比较优势的角度分析，该市的优势产业应是煤炭而不是制造业，因为它一旦放弃了煤炭生产而大力发展制造业，虽然会使城市自身的GDP增速加大，但从整个区域的大局看，由于该区缺煤，需要从远处将煤炭调入，大大增加了运输和生产成本，在经济上反而得不偿失。

　　2，分析城市的主要职能

　　如前所述，每个城市都有许多职能，但只有主要职能才能反映城市在地域分工中的地位和作用。所谓主要职能是指对区域有很大影响、在城市发展中起主导作用的职能。判断城市的主要职能可采用定性与定量相结合的方法，前者主要偏重于区域宏观层面的分析，适用于城市的政治、文化、科技等非经济职能;定量分析可通过区位、产业结构等方面的数据，研究城市的经济职能和各类产业在区域和城市中的地位与作用，例如:大庆的石油产量占全国近40%，石油开采及加工工业的产值占本市工业总产值80%以上，据此，大庆可定位为全国的能源生产基地。

　　3，根据上位规划对城市进行定位

　　新的城乡规划法规定，我国的城乡规划按空间范围可分为城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村规划五个层次，所谓上位规划是指比本规划层次更高的规划。以北京为例，北京城市总体规划是各区县新城的上位规划，而后者又是乡、村的上位规划。

　　上位规划的城市定性之所以能够作为下位规划的依据是因为：两者是整体与局部的关系，上位规划通过更大区域范围城镇之间的职能比较，可从整体、宏观的角度更准确地分析区域中某个城市的地位与作用；通过合理的城市职能分工，又可发挥区域各级城镇的比较优势，在总体上取得最佳的效益。反之，从局部的视角进行城市定位，就城市论城市，往往会抓了芝麻，丢了西瓜。

　　城市定位的实例分析

　　1、首都北京的城市定位

　　建国以来北京的城市定位，在不同的发展阶段，存在重大的差别。作为首都，北京是全国政治中心的地位是毋庸置疑的。问题在于，北京要不要成为全国的经济中心？要不要大力发展现代化的工业？这对于北京的发展方向至关重要，也是北京定位争论的焦点之一。

　　早在上个世纪50年代，北京成为新中国的首都之后，为了改变封建社会遗留下的消费性城市的面貌，突出工人阶级的领导，在进行城市定位时，强调“首都应该成为我国政治、经济和文化的中心，特别要把它建设成为我国强大的工业基地和技术科学的中心”。这一定位，一直持续到改革开放的前夕。受当时城市定位的影响，北京市委在1958年提出“争取在5年内把北京建设成为现代化工业基地”的口号，发展了包括重工业为核心的一系列工业。到1979年，北京的工业产值已超过天津，仅次于上海，成为全国最大的工业城市之一。

　　现在看来，建设工业基地的城市发展方针固然可以为北京的现代化建设打下雄厚的物质基础，但其负面影响也十分严重，不可小视。首先，北京发展的许多工业门类——钢铁、石油化工、建材等，不仅具有严重的污染，而且又是占地多，耗水、耗能大的大型企业，从而使北京的资源、环境不堪重负，对城市的宜居性构成巨大的威胁。其次，工业发展吸引了大量的外来人口，导致北京城市规模迅速扩大，1949年北京的户籍人口只有414万，到八十年代中期已增加到950万，人口的扩张成为北京“摊大饼”向外蔓延的主因。

　　为了扭转北京城市定位不当、工业发展过多带来的弊端，1982年修订的城市总体规划确定了城市的性质是“全国的政治中心和文化中心”，不再提出“全国的经济中心”和“工业基地”。进入21世纪，考虑到我国日益增强的国力和国际地位，首都北京在全球的影响和地位越来越重要，在2005年经过国务院批准的新一轮城市总体规划中，对城市的定位又有进一步的发展，规定北京的城市性质是“中华人民共和国的首都，是全国的政治中心、文化中心，是世界著名的古都和现代国际城市”。

　　根据新的城市定位，北京未来的发展战略应充分发挥城市的政治、科技、文化职能的作用，扩大国际交往与国际合作的力度，强化生态环境的建设和古都文化遗产的保护，通过区域协调发展政策，将不宜布置在北京的企业和功能如首都钢铁厂等扩散到环渤海地区，力争到2050年左右，“将北京建设成为经济、社会、生态全面协调可持续发展的城市，进入世界城市的行列”。

　　2、北京重点新城的定位

　　新一轮的北京城市总体规划，在中心城区外围一共规划了11个新城，其中通州、顺义、亦庄为重点建设新城。其共同特点均位于北京东部的产业发展带上，未来具有广阔的发展前景。除了共性之外，这三个新城的主要职能有没有本质的差异？各有什么特色？这就涉及到新城的定位问题。

　　从地域合理分工及更大的区域范围分析三新城的比较优势，不难发现它们之间在北京未来发展过程中承担的主要任务有很大的差别，在北京这个“舞台”上扮演不同的角色，其发展方向和采取的发展战略也不完全一样。

　　（1）通州新城

　　历史上通州是大运河的源头，是联系京都与经济发达的长江三角洲的纽带，交通地理位置十分重要。时至今日，通州仍是北京通往环渤海地区的重要门户，拥有多条铁路、高速公路、城际铁路与天津、唐山乃至东北地区沟通。

　　此外，它还是北京东西轴线和东部发展带的节点，与中心城区近在咫尺，市内公交便捷，是接纳北京市中心区人口和其他职能的理想地点。而运河风貌又为其建设滨水宜居城市打下良好的基础。

　　根据以上分析，通州可定位于：全面为首都综合服务的新城，也是北京参与环渤海区域合作的重要基地。

　　其发展首先应服务首都，积极推动中心城区人口和职能的疏解；新城建设要突出运河文化的内涵，打造为首都文化中心服务的文化产业基地，培育和壮大文化创意、专业会展、出版、影视创作等新兴产业。同时要根据自身的特点发展高端的现代服务业，如区域商贸、休闲、娱乐、金融、商务等。此外，作为面向京、津、冀的服务中心，还要加强区域交通基础设施的建设，充分利用运河的优势构建环境优美的滨水宜居新城。

　　（2）顺义新城

　　地处北京东北，距中心城区只有30公里，境内有两条铁路、4条快速公路通过，与市中心和其它区县联系十分方便。与其他两个重点新城相比，其最大的优势是首都国际机场为顺义带来的发展机遇。众所周知，在经济全球化的时代，大型的机场已成为联系国内外重要的枢纽。北京为了打造成为国际性的大都市，经过不断的发展与扩建，位于顺义的首都机场2007年的吞吐量已突破5000万人次，跻身于世界十大机场的行列;三号航站楼使用后，随着吞吐量的进一步增加，在短期内更有可能成为世界五大机场之一。此外，顺义也是工业基础最好的区县，2005年国内生产总值达到265亿元，人均4500美元，基本形成汽车制造、电子、食品饮料为主导的产业体系。

　　利用这一优势地位，顺义新城应定位于：世界级的国际空港、首都临空产业中心和现代制造业基地。今后发展的主要方向是依托国际机场，积极发展国际会展、商务、物流等临空产业，培育以空港工业区和天竺出口加工区为依托的高新技术集群。与此同时，可在现有工业基础上进一步发展高端、高效、高辐射力的现代制造业。利用潮白河两岸的优美环境，还可发展休闲旅游业，为首都居民节假日提供娱乐度假的场所和高档的住宅。

　　（3）亦庄新城

　　从发展的时序看，亦庄是北京名副其实的新城。从1991年8月亦庄经济技术开发区成立至今，尚不到20年时间。借首都雄厚的实力和良好的发展条件，亦庄当前已成为全国开发区五强之一。特别需要提及的是，1999年，亦庄又成为北京高新技术开发区——中关村科技园区的重要组成部分。兼具高端产业和高科技产业双重职能。鉴于亦庄开发区过去只是一个经济实体而缺乏作为城镇的完整功能，在2005年新的北京城市总体规划中，将其正式定位为重点建设新城。

　　从整个北京的发展定位看，虽然城市性质未提经济中心，但并不意味北京不能发展任何工业。实际上，北京雄厚的科技文化底蕴为发展高新技术产业打下了良好的基础。2005年北京科技园区高新技术产业实现销售收入占全国园区1/7，就是一个有力的例证。据此，亦庄新城的定位应是首都重要的区域性产业生产基地和高新技术产业中心。今后的发展战略除了要补充居住、科技、文化、体育、卫生等城镇职能外，还要进一步提升现代制造业的层次和国际竞争力，打造高新技术产业中心，重点发展电子、汽车、医药、装备等高技术产业和现代制造业，相应构建以区域产业集群为依托的高端产业服务基地。

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