城乡规划编制修改将纳入法律程序并设问责机制

　　某省级单位要在风景名胜区控高区内，盖91米高的办公楼，尽管超过75米的景区限高，但这个由省某领导亲自抓的项目还是顺利开工。去年，我们向当地规划部门发出督察建议书，要求及时整改。可当地试图修改风景区规划，使项目违法行为合法化，遭建设部否决。最终，这幢楼高度降了一层，虽没达到降4层的要求，但至少让地方政府认识到执行国家批准的规划的重要性。

　　也是在该市的一处风景区，市里建一博物馆，超过7米的景区限高，省建设厅不批，市有关部门自己批为12米，建设部门又提到20.8米。去年底，博物馆封顶，我们闻讯介入，地方最终把高度降到12米。

　　现在，违反规划的事件，主要还是政府违法。这样的事，我们已处理了六七起。地方政府违反规划，靠内部监督没用，规划局长哪敢管市长，必须靠上级监督。

　　规划跟不上变化的背后

　　“在发达国家，一部城市总体规划管几十年很正常。新加坡规划大师刘太格说，做一部总规至少管八九十年。而到中国，一部总规能用10年就已不错了！”在西部挂职的江苏规划专家张伟说，几年前，苏南有座城市编过一部规划，五年后上面还没批准，而规划却已过时，只得重新做。

　　规划跟不上变化，原因大致有二：

　　第一，规划编制粗糙，前瞻性、科学性不足。城市化水平从30%上升到60%，西方国家走了60年，而中国也许只要20年！城市建设规划先行。全国各地都在突击编制规划，规划单位疲于应付，急工难出细活。有的城市一年编六七十项规划，来不及，只好拉来几家规划院，关门画图纸。

　　第二，行政干预规划，“一任市长一份规划”。住房和城乡建设部副部长仇保兴曾列举中国八大城市病，有两条跟市长有关：“任意肢解城市规划”，“盲目体现第一责任人的权威”。国家明确市长是“城市规划的第一责任人”，有些市长便把“第一责任”等同于修改规划的绝对权力，而不是承担规划失误的责任。

　　在东南大学黄伟康教授眼中，“懂规划”的市长比不懂规划的市长，可能破坏力更强。“他们把规划当‘软科学’，做规划、改规划不在话下。这些人满世界地跑，满脑子‘西洋景’，不少境外规划师善于迎合他们的权力审美。”在他生活的城市，几年前，市中心建风景区，国内专家做方案，准备用足自然山、林，适度增加休闲设施，却被分管市长否决，原因是不气派，要求组织规划招标。结果，一家境外机构中标，大动刀斧，把山坡砍成九十度直角，做一道瀑布，山脚下又弄出音乐喷泉。这一洋风景招来普遍批评。专家说，毁真山真水，建假山假水，是十足的破坏与造假。老百姓说，瀑布难得挂一回，喷泉难得喷一次——太贵了！广场上移来的大树也半死不活，夏天没绿荫，晒得头皮发麻。

　　调整的前提是延续

　　“一任市长一份规划，这在美国不可能出现！规划是法，哪能想改就改，公众不答应。”在不久前的南京世界城市论坛上，美国首都规划顾问卢伟民很纳闷：中国同行为啥爱谈规划与市长哪个更大？

　　拿美国比中国，不能脱离国情简单类比。当前，发达国家城市化率多超过70％，城市进入成熟期、稳定期，规划建设多是局部修补，而中国正处于社会转型期、变动期，城市化水平越过40％，进入快速增长期，城市面临太多的不确定性。著名规划专家、南京大学崔功豪教授认为，未来十年，中国城市还将高速扩张，应采取弹性规划或滚动规划，每5年调整一次。

　　但是，“弹性规划”绝不是推倒重来，“调整”的前提是延续。国家要求一部总体规划能管15年至20年，频繁推倒重来，只会带来昂贵的纠错成本，极大地浪费社会资源。今年，《城乡规划法》颁布施行，国家把规划的编制、修改、执行纳入法律程序，而且建立相应的问责机制，国家已向南京、苏州在内的38个城市派驻规划督察员，监督规划运行。不过，专家们对此持有限乐观态度，因为，市长由于随意更改规划而被问责，尚无先例。

　　去过苏州工业园区的人，都惊叹那里的布局漂亮疏朗。奥秘何在？园区前任总规划师时匡认为，与其说吸收新加坡经验编了部好规划，不如归功于引进新加坡“规划高于权力”的好机制——总规划师负责制，所有项目受理到总规划师为止。在规划运行的流水线上，包括行政领导，每人能做什么都已规定，谁也不许越位。这十几年，苏州市长换了多任，却没一位随意干预园区规划，规划的框架得以完好保留。

　　城市发展，是一盘下不完的棋，好的市长要甘心续盘，下好前任没下完的棋。当前，我省正在全力推进规划全覆盖，同时，不少城市面临总体规划新一轮调整，希望市长们“一张蓝图管到底，一届接着一届干”，在一张棋盘上完整地延续城市个性。

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