改革开放以来我国林地管理八大关键词

日期：2008-12-10 来源：《中国发展观察》作者：我要评论（）

　自1979年我国第一部单行的林业法——《森林法（试行）》颁布实施以来，党中央、国务院部署开展了中国历史上乃至人类历史上规模空前的生态建设，取得了举世瞩目的成就。在这场波澜壮阔的伟大征程中，我国的林地管理不仅在量上实现了新的突破，为使我国成为世界上森林面积增长最快的国家奠定了坚实的资源基础，而且在有中国特色的现代林业建设道路上实现了“生态文明”的质的飞跃。30年的强化林地管理之路，浓墨重彩地写下了以下八大关键词。

　　关键词之一：林权登记发证

　　林地是林业最重要的生产要素，是农村最敏感且与农民利益最密切的生产资料和保障资料之一，所以，林权登记发证工作是依法治林的核心问题，是推进现代林业改革的重要内容。截至2007年，全国依法完成林权登记发证面积37亿亩，占林业用地总面积的90%以上。退耕还林地登记发证面积占应发证面积的50%。国务院确定的国有重点林区林权证发放工作基本完成。林权登记发证，成了各级林业主管部门一项重要的日常工作。“林权登记发证”无疑是贯穿30年来的第一大关键词。

　　1984年《森林法》第一次以法律的形式把林权问题通过“核发证书”确定为法律关系，四年之后修正的《森林法》进一步规定：“国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。”2000年，国家林业局在重点督促和指导退耕还林地确权发证工作的同时，启用了全国统一式样和编号的林权证。2003年施行的《农村土地承包法》与《森林法》有关条款互相衔接，再一次确认了林权证的法律地位，明确规定对承包林地及其流转权属发放“林权证书”，以防止一些地方用土地证代替林权证甚至出现林权证与土地证、草原证等权属证书“交叉盖被”现象的发生。《物权法》第10条则确立了国家对不动产实行统一登记的制度，无疑，这一制度的实施将对林业主管部门承担的林权登记发证职能产生重大影响。而加强林权管理作为集体林权制度改革的核心和基础，《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发[2008]10号，以下简称《意见》）要求“各级林业主管部门应明确专门的林权管理机构”，要“明晰产权”、“勘界发证”，要“对有权属争议的林地、林木，要依法调处，纠纷解决后再落实经营主体”。

　　因此，下一步，我们必须密切关注各省有关土地登记的地方性法规的制定情况，要在深入研究、广泛调研的基础上，形成林权登记问题的研究成果，确保林业部门能够正确履行职责，切实维护林权权利人合法权益，既使《物权法》的有关规定得以落实，又使得林业部门的林权登记发证工作健康有序地进行，及时巩固我国林权制度改革的成果。

　　关键词之二：林地保护利用规划

　　编制林地保护利用规划，不仅是落实《森林法》及其实施条例要求“各级人民政府应当制定林业长远规划，林地保护利用规划是林业长远规划的内容之一”所赋予各级人民政府的一项依法依规的工作，也是一项事关落实《国务院关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地的通知》（国发明电[1998]8号）提出“要把林地与耕地放在同等重要的位置，高度重视林地保护”基本国策并提高林地利用效率的最重要的基础工作之一。

　　2000年7月，海南省人民政府办公厅《关于切实做好林地规划指标落实工作的通知》（琼府办[2000]87号）要求省内各地落实林地规划指标，这是国内开展林地保护利用规划的雏形。而后，陆续启动编制的省份有广东、福建、湖南、河北、浙江等省。2006年，根据《国务院批转国家林业局关于各地区“十一五”期间年森林采伐限额审核意见的通知》（国发[2005]41号）“要依法编制林地保护利用规划”的规定，国家林业局决定正式在全国启动有代表性的十个县的县级林地保护利用规划编制试点工作。目前，《全国林地保护利用规划总体纲要（2008——2020年）》已列入国务院2008年审批的专项规划编制计划。

　　今后两年，将是依据全国林地保护利用规划总体纲要，编制完成各省、各县林地保护利用规划以顺利实现“十一五”期间把林地资源落实到山头地块的目标至关重要的两年。完成这个几代务林人孜孜以求的长期而艰巨的任务，需要全社会的共同努力。

　　关键词之三：林地用途管制

　　林地保护利用规划是实施林地用途管制的依据，是林地用途管制目标的具体体现，林地用途管制则是落实林地保护利用规划的手段。1998年我国修订《土地管理法》时吸纳了一些国家和地区广泛采用的做法，新增了包括林地在内的土地用途管制制度，是我国土地利用方式和管理制度的重大变革。国发明电[1998]8号文以专门条款首次规定了“严格实施林地用途管制”。国发[2005]41号文再次重申“要实施林地用途管制”。

　　基于此，国家林业局在积极推动编制林地保护利用规划的同时，考虑到如何落实《土地管理法》“严格农用地转为建设用地，控制建设用地总量”、国发明电[1998]8号文要求各省（区、市）要对现有林地实施总量控制制度以及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）规定从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）禁止擅自将农用地转为建设用地等一系列有关土地调控规定的精神进行了广泛深入的调查研究，决定于2008年起，在全国启动并实施了征占用林地定额管理制度。

　　必须指出的是，以往在人们的认识中常常存在这样一个误区，一提到林地用途管制就认为是“农转非”的管制，即林地转为非农建设用地的管制，实际上，这仅仅是林地用途管制的一个方面。如何以征占用林地定额管理强化林地区域统筹和宏观调控为牵引，制定建设项目林地使用标准以及分区、分类、分级确定林地保护利用的方向、重点、政策，确保全国林地保护利用整体效益最大化的呼声日渐高涨。也许，实施征占用林地定额管理更大的意义在于警醒我们的林地管理者和各级政府当思考如何因地制宜地做好“林地用途管制”这篇大文章。

　　关键词之四：占用、征用林地审核审批

　　为统筹林地资源持续增长和促进经济发展并举，1984年《森林法》首次将占用与征用林地的审核作为一项制度以立法的形式确定下来，并确立了不占或者少占林地的原则。十年后，国务院办公厅颁发的《关于加强森林资源保护管理工作的通知》（国办发[1994]64号）再次重申，占用、征用林地要经林业部门初审同意。同年修改《森林法》时，根据有些全国人大常委会组成人员和一些地方、部门的意见，将林业主管部门前置审核这一程序作为法律规定进行了明确。2000年《森林法实施条例》又赋予了林业主管部门对临时占用林地和修筑直接为林业生产服务的设施的直接审批权，并对征占用林地的审核程序、权限、被占用或征用林地上林木的采伐等问题作了详细规定，从而进一步完善了征占用林地的前置审核制度。《土地管理法》与上述内容相互衔接，林地管理形成了土地管理部门统一管理和林业主管部门专业管理相结合的制度。据统计，全国各类建设项目征占用林地的审核率由1998年的53.1%提高到2006年的89.9%，森林植被恢复费的收缴率从1998年的19.4%提高到2006年的90.7%。

　　实践证明，占用、征用林地事先取得林业主管部门同意的做法实现了严把土地供给闸门的同时，从审核审批的效率和效果考虑存在着亟需改进之处。国发[2005]41号文在总结各省有关经验的基础上，要求占用、征用林地审核审批必须逐步实现预审和专家评审制度：一是把审核审批的重心前移到建设工程的审批、核准或备案之前，藉此比选最优化的占用林地方案；二是由专家评审使得林地审核审批的评价体系更加科学、规范和精准，避免随意、盲目征占用林地情况的发生。？？然而，让每个项目工程不占或者少占林地，显然是一个触及到立项批准部门、建设单位和林业主管部门等多主体广泛的利益冲突和利益调整的博弈过程，完善占用、征用林地审核审批制度任重道远。

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