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国家风景名胜区的现状以及保护建议

[日期：2007-09-29] 来源：《风景名胜》作者：北京大学世界遗产研究中心主任谢凝高发表评论(0)打印

国家风景名胜区是以具有科学、美学价值的自然景观为基础，自然与文化融为一体，主要满足人对大自然精神文化与科教活动需求的地域空间综合体。

无论是天下名山，或是国家公园和自然文化遗产，主要是满足人类在不同发展阶段对大自然精神文化和科教活动的需求，是人与自然精神往来的理想场所。

风景名胜核心区被侵入

风景区内外的分工应该是：区内以精神文化与科教功能为主，区外，作为旅游服务基地，以第三产业为主，带动地区经济的发展。风景区内还要分区，一般可分为5区：（1）生态保育区；（2）特殊景观区；（3）史迹保存区；（4）服务区；（5）一般控制区。此外，还要划定风景区外围保护地带。（1）、（2）、（3）区亦可合称为核心区。据现状看，我国风景区的开发度已远远高于国外的国家公园。因此，宜减不宜增，尤其是核心区的人工建筑、构筑物，只能减，不能增。这就需要进行功能分区，如泰山，自古以来都是“山上游山下住”。如古代皇帝在祭祀完毕后都是返回山下住的，而我们现在却要“山上游山上住”。当然过去人少现在人多了，山上搞些简朴的设施即可，而不能在山上搞“人工化”、“城市化”、“商业化”。“城市化”要在城镇搞而不能到风景区去搞，风景区“三化”出现的同时自然度、美感度、灵感度下降。

错位开发：性质错位和空间错位

风景区的人工设施，应限制在必要的、最低限度内，严格防止错位开发和超载开发。现在主要的问题是错位开发和超载开发，错位主要是性质错位和空间错位，风景区的性质与旅游业的性质不同，风景区保护是第一位的；第二是社会公益性；第三它主要是精神文化功能，而不是单纯的经济功能。还有空间错位，如旅游服务基地应在区外的，跑到区内来了。

国家风景区是祖国壮丽河山的象征，国家文明的标志，是国家和人类最珍贵的自然和自然文化遗产，是具有保护性、公益性、展示性和传世性的人类瑰宝。然而，有的决策者，片面错误的定位于“旅游资源”、“旅游经济开发区”，把保护性变成开发性，公益性变成公司私有性，展示性变成经营性，甚至出让变相出让风景资源及其土地。毁景牟利，把传世性的遗产毁于一旦。

错位的根源就是经济利益，但风景名胜不等于旅游资源，旅游只是功能之一，不是唯一的功能。风景名胜区要和商业性的旅游区分开，尽量避免商业性的旅游经济开发介入到风景保护区内，区内主要是精神文化功能，区外主要是经济功能，两者之间不可含糊。

超载开发――“屋”满为患

现在风景名胜保护区另一个严重的问题就是“屋”满为患，超载开发。造成的必然后果就是环境污染。“屋”指一切有形的非遗产建筑和构筑物，属于硬开发，导致的后果是对植被造成毁灭性的破坏。对于风景区有些地方要限制，有些地方要严令禁止。开发是要不断的开发其自然科学和美学价值，搞无形建设、精神建设，这才是永无止境可持续发展的，而不是开发经济搞物质建设。现在虽然也在整治，但有的地方只是小拆大建，做表面文章。对于老百姓的违章建筑比较好处理，但是对于一些政府部门的违规建筑就束手无策。造成不断违规，事后不断承认的恶性循环。

我认为风景区内已普遍超载，投资越大破坏性越大，管理越复杂。“屋满为患”使游览的空间被占用，破坏了自然遗产的真实性和完整性。占一平方米绝对破坏一平方米的地形和生态环境，植物不能再生，山体受损，植被灭绝，破坏是非常明显的。

真实性和完整性受破坏

我国风景名胜区内的珍贵遗产的真实性和完整性正遭到有史以来最严重的破坏。风景区只有原作是价值最大，品位最高，不可取代的传世之宝，保护保存风景区原作的主要标准在以下几个方面：保存风景区基础——原生自然景观；保护好风景区自然美和生态美；历史文化遗产的原作；风景区自然景观有机体与历史文化诸因素的融合。

有的传媒流传着“包装遗产”、“打造山水”等口号。其实风景名胜资源具有独一无二、不可替代、不可再现的性质，是不可能被人为“打造”、“包装”出来的。越是“包装”就越不伦不类，越是“打造”就越面目全非。问题的根源就是少数利益集团和单位，在区内搞经济开发造成的，这类行为纯属商业利益的盲动。不少地方政府、旅游开发商和旅游经营管理部门，都竭力加大基础设施建设的投资，热衷于在保护地内大兴土木，筑路修桥，架设缆车索道，兴建娱乐设施，甚至引入房地产开发。其结果不仅助长了奢靡之风，更导致了商业化、城市化和人工化。正是这种过度的旅游开发，破坏了自然保护区、风景名胜区和世界遗产的真实性和完整性。保护好遗产原作的真实性和完整性，使之世代传承，永续利用，获得的文明效益、社会效益、经济效益与环境效益大得难以计算。因此，对此必须寸土必保，尽量减少损失。如何保护风景名胜和世界遗产，延续其真实性、完整性使它尽量恢复其原貌已是当务之急。绝大部分国土都可以搞经济开发，但这1%的自然风景遗产地我们应尽可能保持其原生的面貌，以满足人对大自然的精神文化活动需求。

以上几点情况在风景区不胜枚举：泰山岱顶月观峰索道站破坏地形与植被，误导自古登泰山的传统；泰山几十处采石场，破坏地形和生态的原真性；城市化的岱顶，改变了遗产的真实性和完整性；黄山北海景区城市化破坏了核心景区的原生环境；黄山索道和五里桥水库51米高坝破坏了原生地形、生态和景观环境；武陵源张家界观光电梯和锣鼓塔城市化破坏核心区原生景观；八达岭城市化使长城变成城墙……结果是风景区人工化、商业化、城市化，导致风景区自然度、美感度和灵感度下降，严重破坏了风景原作，损害了自然文化遗产的价值。因此，必须纠正这种错误的定位、定性，应还遗产的壮丽河山缩影，国家文明象征的崇高地位，保护原作，永续利用。

我有以下建议：

正确定位定性

国家风景区是具有保护性、公益性、展示性和传世性的人类瑰宝。然而，有的决策者错误地将其定位于“旅游资源”、“旅游经济开发区”等，把保护性变成开发性，公益性变成私有性，展示性变成经营性。有些甚至变相出让风景资源及其土地，因此，必须纠正这种错误的定位、定性。

改革管理体制，建立国家遗产管理局

风景名胜区是不以营利为目的、主要满足社会文化需要的社会公共物品，风景区资源满足了公共需要，它的存在成为一种公共利益，需要由代表公共利益的国家对其进行管理。

风景区目前存在的最严重的问题就是：管理机构不够权威，归口只有建设部的一个风景处。整个权力在地方政府。由于把风景遗产管理权交给地方政府，权威性不大，局限性很大，造成条块分割、各自为政的局面，难以统一管理。我建议一定要把国家风景名胜区和世界遗产直接由国家来管理，就是国务院成立国家遗产（包括风景区）管理局，直接管理世界遗产和国家遗产。机构要由国务院直接任命，机构不一定庞大，但一定要有权威性。这个国家遗产，当然还包括不可移动的国家级文物保护单位和国家自然保护区，就是自然、文化、自然与文化三大类遗产。如果成立这样一个统一的管理机构，现在暂时有困难，起码建设部也应当成立一个风景司，代表国家直接管理国家级风景名胜区。

加快保护风景区遗产的立法

首先是要立法，我们现在风景名胜区还没有立法，《风景名胜区暂行管理条例》的颁布已20年了，“暂行”两个字都没有去掉，根本无法适应当前的需要，这显然对保护、利用都很不利，应该立法。应赶快建立国家遗产保护法，包括世界遗产、国家风景名胜区、国家自然保护区和国家不可移动文物保护单位。保护性、公益性、展示性、传世性的法规，滞后于经济开发性的法规，后患无穷。世界上任何一个国家的国家公园都有法。风景名胜、世界遗产一定要依靠法律进行保护和管理。

整治破坏性开发，抢救风景遗产原作

由于条块分割，错位、超载开发对风景造成的破坏和威胁，必须进行抢救性的保护、整治和复原，尽可能恢复其原作的风貌。

增加对风景遗产保护经费的投入

我国现有177个国家风景区，国家每年总投入1000万元，实在太少了。建议国家增加投入，并鼓励社会团体捐献，再加上门票补充。

对遗产的保护和国家风景名胜区的保护国外主要是国家投入的。韩国只有20个国立公园，每年投入相当于人民币6亿，我们177个国家级风景区一年投入1000万人民币。一个风景区就6万多块钱，解决不了问题。于是就提出“靠山吃山”、“以景养景”。这要看怎么理解？对管理部门来说，国家不给钱，只好收门票，作为管理和保护经费，这是合理的，是可以理解的。因为收门票不破坏景观，我支持。但如果地方政府把它当作摇钱树，无休止地提高门票价格，挪做它用，那就不是“以景养景”了，也与社会公益事业的性质背离了。至于在区内搞经营性开发，甚至上市，那更不是什么“以景养景”了，而是毁景牟利，财源外流，穷了当地。正确做法是“保区内景，兴区外商，富当地民”，政府收区外利税，来养护区内风景，互动发展，才是正道。离开风景区的区位，来谈“靠山吃山，以景养景”，必然导致盲目开发和错位开发，结果是坐吃山空，毁景无景，后悔莫及！

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