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对风景名胜区和自然保护区实行特许经营的讨论

[日期：2007-09-13] 来源：http://www.fjms.net 作者：张晓发表评论(0)打印

    摘要：介绍了国外国家公园实行特许经营的经验，阐述特许经营的基本特征和实行特许经营的一些基本原则。揭示在我国的一些风景名胜区和自然保护区实行的“特许经营”所具有的整体性、垄断性和不公开、不透明等缺陷，分析了以经营等同于管理、以经营取代管理给国家级风景名胜区和自然保护区资源保护管理带来的种种弊端。风景名胜区和自然保护区的特许经营问题，需要进一步的理论研究、个案调查，从而推动立法进程。

1国外国家公园实行特许经营的经验
    特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择某项公共产品或服务的投资者或经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项公共产品或者提供某项服务的制度①。
    国外在自然文化遗产资源保护、管理和经营方面政企、事企分开、各司其职的成功经验是采取特许经营的方式。当然，推行和实现特许经营的前提是以国家法律的形式明确：(1)自然文化遗产资源的公共性、公益性和非营利性；(2)这些资源的所有权性质；(3)国家和政府对风景名胜和遗产资源负有保护管理职责。
    以美国为例，在其第一个国家公园(自然文化遗产的一种形式)建立将近100年之际的1965年颁布了《特许经营政策法案》（Concessions Policies Act），其中的第一条首先阐明特许经营政策法案的目的与建立国家公园的基本目的是一致的：保护国家公园的风景、野生动植物、自然和历史目标，不仅为当代人提供可以某种方式享有的资源，也为后代人提供不受损害的可以享有的资源。然后，该法案明确指出，保护国家公园资源的价值，就需要对其中的公共住宿、娱乐设施和服务设施等进行严格的控制，以防止无管制、随意地使用这些设施［1］。 美国国会批准《特许经营政策法案》，是要对已经在美国国家公园经过几十年试点实践的特许经营模式进行规范。实行特许经营的目的是试图在国家公园中引入私人资金向游客提供服务，包括旅馆、汽车旅馆、简易小屋、房车场、帐篷等。特许经营费(franchise fees)一般是按经营总收入(以收费发票为凭②)的百分比缴纳，但是，必须明确的是，收入数量并不是特许经营追求的目标，相反，法案规定，经营收入要服从被特许区域的资源保护目标以及以合理的价格向游客提供充足且恰当服务的目标。法案还规定，除非特许经营合同的时限小于5年，特许经营费至少每5年进行重新核定。该法案明确规定，在国家公园内提供服务的原则是向游客提供服务。国家公园管理局已经决定引导特许经营者(Concessioner)重视满足高水平的资源保护要求，提供与之相应的服务，包括令人满意的且可以赢利的服务。特许经营项目的盈利必须与满足超前的国家公园保护目标相适应［2］。
    实际上，在经济学原理上，特许经营是在国家公园保护管理中较好地体现政企、事企分开的模式。首先，特许经营反映在政府规制行为上，是一种“以合同方式进行管制”的方式。每一个美国的国家公园特许经营权的授权主体是美国国家公园管理局（National Park Service, NPS，美国国家公园的国家管理机构，1916年依法成立）的上级主管——美国内政部部长，具体特许经营合同的管理是美国国家公园管理局。这样，美国政府保护其自然文化遗产资源的思想、理念和对资源的基本规制，就可以通过特许经营合同条款的形式全面、完整并且非常具体地体现出来。例如，到2005年，美国国家公园管理局特许经营项目直接管理着在130个国家公园的591个特许经营合同［3］。
    其次，通过特许经营，在美国国家公园系统③中，充分体现资源保护、管理、监督由政府承担，经营(包括向游客提供的食、宿、交通和娱乐服务)由第三方(既不是美国政府，也不是国家公园管理机构)提供的政企、事企分开的模式。美国国家公园推行特许经营不以盈利为主要目的，虽然在美国《特许经营政策法案》第三条中明确规定，允许并授权给特许经营者在履行其应尽义务的前提下，取得与其资本投入相称的盈利。但是，与每年20亿美元的保护管理预算相比(表1)，美国国家公园管理局管理的特许经营每年仅取得约8亿美元的年收入［3］。不仅如此，按照《特许经营政策法案》的条款，美国国家公园管理局还对某些投资改善国家公园内不动产的特许经营者实行补贴。
    第三，美国国家公园特许经营的目标是让游客获益(恰恰没有考虑让管理机构获利、让经营者获暴利的目标)，因此，特许经营需要通过竞争而不是垄断获得。1998年，美国颁布了《国家公园管理局特许经营管理修正法案》（NPS Cvoncessions Management Improvement Act of 1998），它废止了《特许经营政策法案》中的某些条款，为了引进竞争机制、提高游客得到服务的质量、更好地保有娱乐和服务设施、不使国家公园内的商品和服务价格高于园外同等水平、不使一些特许经营者获得暴利，在特许经营合同筛选过程中，特别优先考虑小经营者、短合同经营者(最长为20年，而不是过去的30年)，采用新的补贴计算公式(鼓励特许经营者放弃经营权，而不是拥有经营权)［3］。
2特许经营的特点和绩效评估
    特许经营的重要特征之一是单个项目层次的而非整体层次的，正因为此，特许经营合同的条款才能够约定得比国家法律法规和国家公园总体规划更具体、更详细。显然，未经约定的经营行为一律是不许可的，其隐含的意义是，特许经营合同是比法律法规和总体规划更为严格的契约。特许经营的另一个特征是全过程透明、公开和接受社会监督。任何一个招投标书、特许经营合同(无论大小)、特许经营企业的年度报告、管理者的年度评审报告都必须向社会公开并接受监督。
近年来，在我国一些风景名胜区特别是国家级风景名胜区试行了特许经营制度，笔者自2001年起在贵州、四川、江苏、浙江等地进行了相关的调查④。值得注意的是，与国外的模式完全不同，我国的风景名胜区所实行的特许经营具有这样一些中国特色：
第一，目标改换。许多风景名胜区(其背后往往是地方政府)引入特许经营制度的目的除了“为了解决管理与经营的矛盾”外，还“为了弥补管理和保护经费的不足”。也就是说，有些地方政府试图通过这种模式达到政府不对自然文化遗产投入(或仅负担管理人员工资，而不负担管理运行费和资源保护费)，而名正言顺地由被特许经营的企业负担资源管理和保护费用。而对由此引发的结果是，改变了风景名胜资源和自然文化遗产资源(特别是国家级和世界级)的公益性和非营利性，进而使遗产资源由典型的公共产品和公共资源转变成为更为一般性的普通商品。
⑤中华人民共和国建设部（1996），《中国风景名胜区形势与展望》绿皮书（1994年3月4日），见：建设部风景名胜区管理办公室，《风景名胜区重要文件汇编》（非正式出版），第49-56页。
第二，垄断性、整体性。我国风景名胜区实行的特许经营大多采取垄断的、整体承包的方式，给被特许经营者创造了最大的盈利空间，而忽视了对遗产资源保护和让游客获益等实行特许经营最本质和最原始的目标。
第三，特许经营合同或协议时间过长。一些协议短则四五十年，长则70年，完全摒弃了特许经营模式引进竞争机制的优势，也即摒弃了特许经营核心精神，实际上使得特许经营模式在中国只剩下了一副空壳(名称)，而失去了本原内容。
第四，经营取代管理。由于一些整体的、长期的特许经营协议不仅将景区内的全部经营项目，还将门票收取、游客安全、山林资源安全等重要任务以协议的形式交给了特许经营企业(特别是一些景区的特许经营企业“反客为主”，将其收取门票的一部分“返还给”管理机构)，所以，尽管在协议中一般也规定，景区管理机构对企业的经营行为按照总体规划进行监督，但是实际上，（1）管理机构因需“伸手”向企业领取经费而事实地失去了监督企业的权威：(2)某些景区的总体规划原本就具有较大的弹性和不可操作性，在我国的一些景区突破总体规划，早就是可做不可说的现实。因此，事实上，在许多实行特许经营的景区，管理机构和特许经营企业发生了严重“角色”错位，以经营取代管理，视经营等同为管理已经成为我国风景名胜区特许经营的一个最大的特色。
第五，几乎所有的特许经营协议或合同都不公开，甚至风景名胜区和自然保护区管理机构的大部分管理人员也不了解协议的条款和细节，因此整个特许经营的过程也就无法接受社会的广泛监督。

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    目前，在自然文化遗产地(包括风景名胜区和自然保护区)实行特许经营似乎成为一种改革的大趋势。一般的管理体制改革不是革命，而只是对现行制度框架进行或大或小的改进，所以，应该允许探索、甚至允许失败。但是，必须清醒地认识到，在关乎自然文化遗产资源的种种改革上，却不允许失败，因为这部分资源是不可再生的、不能人工再造的，是我国生物多样性、文化多样性的本底资源和战略资源，关系到国家的生态环境安全。在针对国家遗产资源管理制度上的任何改革，一旦造成部分或整体被保护资源的损失和破坏，那么，这个改革便是不成功的。这里涉及两方面的问题，其一，设立风景名胜区和自然保护区的目的和方针是什么?我国设立风景名胜区的主要作用是：“（1）保护生态、生物多样性与环境；(2)发展旅游事业，丰富文化生活；(3)开展科研和文化教育，促进社会进步；(4)通过合理开发，发挥经济效益和社会效益”。风景名胜区工作的基本方针是：“严格保护，统一管理，合理开发，永续利用”⑤。我国自然保护区的保护对象是：“有代表性的自然生态系统、珍稀野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹”；建立自然保护区的目的是：依法划出一定面积，对“保护对象予以特殊保护和管理”［4］。综上，正本清源，风景名胜区和自然保护区工作的基本点和主题是资源保护。保护就意味着保护对象是脆弱的、处于弱势，需要处于强势的人类社会为了自身的可持续发展和对资源的可持续利用给予特别的关爱和呵护。其二，怎样判断资源的损失和破坏?遗产资源是否遭到破坏的对照依据应该是建立风景名胜区和自然保护区时资源本底调查的档案资料，资源的变化情况评估应由各有关学科的专家给出。然而，在我国的一些景区，管理机构对特许经营企业的监督不仅软弱乏力，而且很少以专家的评估为依据。
3我国风景名胜区企业化管理的现实和弊端
    在我国，相当多的风景名胜区实行企业化管理(包括自收自支的事业单位，在没有非营利的法律规定的情况下其实质也是企业)。其中，风景名胜区实行企业化管理的典型模式是：(1)加入上市公司，其要害是将风景名胜区的门票收入的全部或一部分作为上市公司的经营收入［5］；(2)成立旅游公司。
    如一些学者所述，政府、企业、非政府非营利组织的目标是不相同的［6、7］。企业追求的是利润最大化，在市场经济环境中，“法无禁止即自由”是企业的行动准则，事后惩罚是社会法律运行的程序，这些都使企业的自律成为问题。再加上其他的不确定因素，企业的行为经常表现出盲目性、短期性和非公共性［8］。而遗产资源和风景名胜资源具有公共性、公益性和非营利性，它们不是经济开发类型的资源。将风景名胜区的管理机构改制为企业或变相改制为企业，单纯从经营的角度看，似乎是可以提高经营效率、增加收益，而实际上，风景名胜区企业化管理，特别是上市经营存在诸多不利于资源保护的弊病：
(1)从根本上改变了风景名胜资源的公共性、公益性和非营利性
    虽然目前我国政府还没有出台国家级法律明确规定风景名胜资源的性质和保护管理目标，然而，根据风景名胜资源和遗产资源的资源特殊性［9］，我国政府签署的国际公约(如《保护世界文化和自然遗产公约》、《生物多样性公约》等)所做的承诺，参照世界各国的历史经验教训，在我国，对风景名胜资源和遗产资源性质做出法律规定是迟早的事情。具有公共性、公益性和非营利性的风景名胜区资源和遗产资源首要管理目标是为了当代和后代人民的可持续享有和利用而进行资源保护。
(2)企业化的结果是以经营取代保护管理
    为了使风景名胜资源和遗产资源被全体人民享有和利用，风景名胜区内和世界遗产地的经营性项目就必须在管理者的监督管理下进行，所有的经营活动必须服从资源保护的目标。因此，从这个意义上，风景名胜区内的经营活动是有严格资源保护管理约束的企业行为，而不是一般的企业行为。风景名胜区企业化管理，弱化了资源保护管理，强化了经营盈利，结果是经营压倒了管理，是对风景名胜资源和遗产资源保护管理和经营的重大角色错位。
(3)企业化是导致风景名胜区和遗产地高额门票的主要原因
    几乎在所有企业化管理的风景名胜区，门票都成为企业的重要经营性收入。我国风景名胜区和世界遗产地的门票相对于国民的平均收入为全世界最高水平［10］。如果承认风景名胜资源和遗产资源的公共性、公益性和非营利性，那么，全体人民群众就应该可以不分性别、年龄、民族、收入的差异，平等地享有和利用风景名胜资源和遗产资源，因此，公平原则就要求风景名胜区不能设置门票的高门槛，不能因收入因素拒绝一部分人群享有公共的遗产资源。
    如果承认风景名胜资源和遗产资源的公共性、公益性和非营利性，那么，风景名胜区和世界遗产地的门票就只能作为保护管理费用(在目前有些风景名胜区和世界遗产地几乎没有政府资源保护管理经费预算的情况下)或保护管理费用的补充(在有些风景区有少量资源保护管理经费的情况下)，而不能成为景区企业的高额利润。将门票收入纳入企业的经营范围，而在目前国家(代表者：发改委)将风景名胜区门票定价权下放给地方的现状下，企业很容易不是根据国民的收入状况和资源保护的成本，而是按照自身的经营状况和市场的需求要求提高门票水平。
总而言之，风景名胜区的企业化管理，可能有利于某些企业，但是，非常不利于风景名胜资源和遗产资源的长久保护、管理，特别不利于全体人民公平的享有和利用，与我国政府目前提倡的建立和谐社会和经济社会的可持续发展的理念是相悖的。
4结语
    值得引发我们思考的是，在我国的风景名胜区和自然保护区实行整体性、垄断性的所谓“特许经营”，往往集中在那些优质的(知名度较高、游客量较多、门票收入情况较好)自然文化遗产地，而对于那些地处边远、少数民族聚集、贫困地区的风景名胜区和自然保护区(确实存在保护管理经费非常困难、周边和内部农村社区因保护资源而丧失发展经济的机会，如限制或禁止工业开发和房地产开发)却缺乏良好的反哺机制和补偿制度。实际上，在国外，正是政府，特别是中央政府，通过统一管理体制和政府的财政手段，以“丰”养“欠”、以“富”养“贫”，在真正实行公益性和非营利性原则的基础上，可以比较公平、合理地实现对国家级(包括世界级)遗产资源的较好保护管理，而并不需要通过改变资源性质、改变管理机构性质的极端方式去解决经费问题。另一方面，通过引入特许经营的模式，让管理者行使真正的管理职责，让善于经营者从事职业的经营。但是，全部经营行为必须以公开透明、公平竞争、打破垄断的方式，在管理者有效监督之下，各得其所，形成良性的管理-经营机制，从而较好地实现资源保护的最终目标。
    为什么有些国人偏爱借用国外概念的壳、而行自我定义之事?为什么有些学者在没有系统研究、没有全面了解国外国家公园实行特许经营的法律条件和制度背景的情况下，以“市场经济、私有化、企业化是世界自然保护的大趋势”、“与国际接轨”等作为理由和依据，对那些假特许经营“推波助澜”?在处于社会转型期的我国，各种思想和理论的交织本来十分自然，各种利益集团垂涎公共资源也属正常的逐利行为，毫不奇怪。关键是决策者的遗产资源保护目标不能动摇。科学发展观和可持续发展的理念需要融入具体的执政行为，高超的执政能力需要通过处理复杂事务和控制复杂局面来得以具体体现。
    在我国一些风景名胜区和自然保护区发生的假特许经营问题，集中反映出我国的自然文化遗产资源保护管理和资源利用严重缺乏法律法规体系的现实，已出台的各种政策之间不仅缺乏相互制衡，而且相互多有矛盾，于是，给偏爱“借壳”的人留下了想象和行动的空间，可以实施假特许经营之名，行风景名胜区和自然保护区企业化管理之实。对此，决策者和学者必须保持清醒的认识。推进研究、积累和跟踪调查案例，在此基础上加快立法，建立互相制约的关于自然文化遗产资源的法律体系，不给假特许经营以生存空间，惟此“人间正道”。
①该定义参考了建设部《市政公用事业特许经营管理办法》第二条，www.cin.gov.cn。但是，因为资源自身的性质不同，自然文化遗产保护区域内的特许经营管理应有别于市政公用事业的特许经营管理。
②在美国，所有收费行为均由收费机打印收费凭证，该凭证就是发票。
作者简介：张晓,1957年生,女,湖南人,中国社会科学院环境与发展研究中心研究员、中国社会科学院研究生院教授(北京100732)
③美国国家公园系统(或体系)包括国家公园、国家保护区、国家保留地、国家历史公园、国家纪念地等20大类，总数超过300个。
④由于众所周知的原因，本文不便公开调查的细节。

参考文献：
［1］ Dilsaver, Lary M America's National Park System: The Critical Documents［EB/OL］. http://www.cr.nps.gov/history/online_books, 2000.
［2］ The National Park Hospitality Association. National Parks Vistor Facilities and Service (Third Edition)［M］. Free book,1994.
［3］ Martin, Stephen P. Note for Congressional Testimony on NPS Concessions［EB/OL］. http://www.doi.gov/ocl/2005/Concessions.htm, 2005-04-06.
［4］中华人民共和国自然保护区条例［A］.国家环境保护总局政策法规司.环境保护行政执法手册［C］.北京:化学工业出版社，2004.
［5］张晓.国家风景名胜资源上市的国家利益权衡--所谓风景名胜区旅游企业股票上市的实质是国家风景名胜资源上市［J］.数量经济与技术经济研究，1999(10)：5-6.
［6］喜马拉雅研究发展基金会.贺词［A］.范丽珠.全球化下的社会变迁与非政府组织(NGO)［C］.上海:上海人民出版社，2003.
［7］江明修，郑胜分.全球性公民社会组织发展之析探［A］.范丽珠.全球化下的社会变迁与非政府组织(NGO)［C］.上海：上海人民出版社，2003.
［8］于海.行业协会与社会中间结构［A］.范丽珠.全球化下的社会变迁与非政府组织(NGO)［C］.上海：上海人民出版社，2003.
［9］张晓.自然文化遗产的内涵和资源特殊性［A］.张晓，郑玉歆.中国自然文化遗产资源管理［C］.北京：社会科学文献出版社，2007.
［10］张晓.自然文化遗产地门票性质于功能辨识［A］.张晓.加强规制:中国自然文化遗产资源保护管理与利用［C］.北京：社会科学文献出版社，2006.
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（转自“中国园林”2006年第8期）

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