关于城市绿地分类中“风景林地”的讨论

日期：2008-05-26 来源：《中国园林》杂志社作者：李金路我要评论（）

论文摘要：由于“风景林地”在我国的城市绿地分类中定义不够准确，没有表示出它在城市绿地系统中所应当承担的职能及其与城市的关系，并且从土地分类的角度看，该分类名称与现行法规和标准仍然存在不甚协调之处，使许多城市在“风景林地”的分类、统计和建设管理上产生一定的随意性。本文建议在保留“风景林地”合理内核的同时，采用“生态景观控制区”替代“风景林地”这一概念。
关键词：城市绿地风景林

　　1“风景林地”在分类历史上的名称及其内涵

　　从九十年代以来的“风景林地”共有以下四种定义，使得同一名称有着不尽相同的内涵。

　　(1)建设部综合计划财务司，《城市建设统计指标解释》，1991年。

　　风景林地:指城市内依托自然地貌，美化和改善环境的林地。

　　(2)中华人民共和国建设部编写，法规释义丛书，《城市绿化条例释义》，中国法制出版社，1993年3月。

　　风景林地:是指具有一定景观价值，在城市整体风貌和环境中起作用，但尚没有完善的游览、休息、娱乐等设施的林地。

　　(3)戴霞辉主编，建设部综合计划财务司编，《城市建设统计》，陕西人民教育出版社，1993年12月。

　　风景林地:风景林地一般指位于郊区的具有特色的大面积自然风景，经开发整修，可供人们进行一日以上游览的大型绿地。

　　风景林地与城市综合公园的区别如下表:

　　(4)张元端，朱中一主编，建设部体改法规司编，《建设法规知识读本》，中国城市出版社，1997年10月。

　　风景林地:是指具有一定景观价值，对城市整体风貌和环境起作用，但尚没有完善的游览、休息娱乐等设施的林地。

　　从六十年代至今的各个时期，有关文献资料对城市中的“风景林地”有以下不同的分类和提法，使得相同或相似的空间有过不同的分类名称。

　　(1)《城市园林绿地规划》，城市规划知识小丛书，1960年。风景游览绿地。

　　(2)高等学校教学用书，《城乡规划》，1961年。风景游览、休疗养区的绿地。

　　(3)《城市园林绿地规划》，城市规划知识小丛书，1976年修订版。郊区绿地:指位于市郊的风景区、果园、防护绿地等。

　　(4)清华大学建工系城市规划教研组，《城市规划原理》，1979年11月。风景区绿地:包括国家公园、森林公园和休疗养绿地。这种绿地不是每一个城市都有的，但其意义和地位都很重要，规模也是较大的。多为城市郊区内天然风景优美，有大片森林山丘、河湖水面、名胜古迹等地段加以规划建设的大型绿化空间，例如南京的中山陵园区、武汉的东湖、肇庆的星湖……等。这些风景区对国内外游者开放，也供本市居民节假日作较长时间逗留游憩之用。景色以自然风景取胜，但也配有必要的公共福利设施，如旅馆、饭店、商店等。由于一般风景区距城市中心区较远，故需设置完善的交通联系。全国重点名胜往往独立设置风景管理区进行规划、经营管理。休疗养区可选择在高山、森林、矿泉或海滨等具有特殊治疗意义的地点。

　　(5)《城市园林绿化管理暂行条例》，1982年。城市郊区风景名胜区。

　　(6)同济大学，重庆建筑工程学院，武汉城建学院合编，《城市园林绿地规划》，中国建筑工业出版社，1983年9月。

　　风景区绿地:一种以旅游为主，称风景旅游区；一种以休疗养为主，称休养、疗养区；

　　郊区绿地:位于市郊的风景区、果园、防护绿地等；位于郊区的绿地；

　　经济生产绿地:指主要以经济生产为目的的绿地；

　　此外还有:名胜古迹绿地，风景休疗养区，风景旅游绿地，墓地、防风林，防护林带，风景旅游、休疗养区绿地等。

　　国外还有:森林公园(ForestPark)，自然公园(NaturalPark)，国家公园(NationalPark)，野趣公园(WildPark)，自然保护区，禁猎禁伐区等。

　　风景区绿地与城市公园的区别，可以从下表中看出:

　　(7)《中国大百科全书(建筑园林城市规划)》，中国大百科全书出版社，1988年第66页“城市郊区”条目，郊区风景旅游绿地。

　　第314页，绿带:为防止城市盲目扩展或与近临城市联成一片，在城市四周或在相邻城市之间设置用以限制城市建设的地带，这种地带可以是风景区、林地，也可以是牧场、农田。绿带是城市绿地系统的组成部分。

　　第370页，森林公园:在城市郊区森林环境中为城市居民开辟的供游览、休息的公园。森林公园多由城市郊区的原有森林改造而成。

　　(8)《城市绿化条例》，1992年6月22日中华人民共和国国务院令第100号发布。第十条城市绿化规划应当根据当地的特点，利用原有的地形、地貌、水体、植被和历史文化遗迹地等自然、人文条件，以方便群众为原则，合理设置公共绿地、居住区绿地、单位附属绿地、防护绿地、生产绿地和风景林地等。

　　(9)建设部文件，建城〔1993〕784号，关于印发《城市绿化规划建设指标的规定》的通知，1993年11月4日。

　　附件一:城市绿地率，是指城市各类绿地(含公共绿地、居住区绿地、单位附属绿地、防护绿地、生产绿地、风景林地等六类)总面积占城市面积的比率。

　　(10)同济大学主编，高等学校试用教材，《城市规划原理》(新一版)，中国建筑工业出版社，1993年11月。

　　风景游览区:指城市附近具有大面积的自然景色，只需稍加修饰，可供人们较长时间游览的大型绿地。如杭州西湖风景区、无锡太湖风景区、桂林漓江风景区等。风景游览区内开辟导游路线，配置供给膳食住宿等设施。

　　(11)杨赉丽主编，《城市园林绿地规划》，林业出版社，1995年12月。

　　风景旅游绿地:全面规划和改造的自然风景地区，或具有供群众休息游览等服务设施的森林地区。这种地区可以是历史上遗留下来的风景名胜、历史文物、自然保护区等。有森林、名胜古迹、山丘河湖、水库溶洞等。可设立为劳动人民服务的休、疗养区、体育运动基地、青少年夏令营基地等。

　　2部分城市绿地系统规划和城市总体规划对“风景林地”的称谓

　　(1)《即墨市城区绿地系统规划》:生产绿地和生态绿地；郊区旅游绿地；风景林地，包括城区和近郊区林地、自然保护区和风景名胜区。

　　(2)《莱芜市市区绿地系统规划》(1996-2010):大环境绿化，包括三个层次，一是在建成区周围；二是在城市远期规划范围内；三是半径10公里的绿化防护圈。

　　(3)《随州市城区园林绿地系统规划》(1995～2010):城市大环境绿地，包括较大型的风景名胜区、郊野公园、森林公园、旅游度假区。

　　(4)《襄樊市市区城市园林绿地系统专业总体规划》:近郊风景区，包括风景名胜区及各类林地和自然保护区；近郊风景区和森林绿地。

　　(5)《湖北宜昌市中心城区园林绿地系统规划》(1995～2010):森林类型自然保护区和风景林地，近郊区，为居民森林旅游或节假日游览服务；风景林地，在荒山、荒地、沼泽地、低洼地和“四旁”营建的风景林用地。

　　(6)《昆山市绿地系统规划》:风景林地。

　　(7)《厦门市(三区一县)绿地系统规划》(1996～2010):市区周边的大环境绿地，包括以自然山水为主体构架的城市组团绿化隔离带，插入市区的或与市区相邻的风景林地以及风景区、游乐区等；市域内广阔的自然型绿地，包括远郊风景区、水源保护区、农业用地、山林地、自然植被区以及空地等。

　　(8)《北京市城市总体规划》(1993～2010):绿化隔离地区，种植树、草进行园林绿化的地区；绿色空间控制区，控制建设的地区。

　　(9)《深圳市城市总体规划》(1996～2010):将全市土地划分为农业保护用地、水源保护用地、组团隔离带用地、旅游休闲用地、郊野游览用地、自然生态用地、远期发展备用地和城市建设用地共八类。

　　(10)《德州市城市总体规划》(1996～2010):城市大环境绿化系统。

　　(11)《即墨市城市总体规划》(1995～2010):郊区大环境绿化。

　　(12)《畹町市城市总体规划》(1992～2010):大环境的生态绿地系统。

　　(13)《北流市城市总体规划》(1996～2010):郊区林地，风景林地，风景旅游控制区，绿色空间控制区。

　　由此可见，即使是在《城市绿化条例》颁布之后，在许多城市的绿地系统规划和城市总体规划中对相似空间中的同类绿地仍没有形成统一的分类或同一名称仍具有不同的含义。

　　3“风景林地”与现行的相关法规和标准不甚协调

　　“风景林地”在土地分类中首先是一种“林地”。“林地”这一类别名称在“城市用地分类”(GBJ137-90)中属第10大类(水域和其它用地)中的第4中类，指“生长乔木、竹类、灌木、沿海红树林等林木的土地”，属于“城市用地”，但不属于“城市建设用地”；在“土地利用现状分类”(《土地利用现状调查技术规程》)中属第3大类，指“生长乔木、竹类、灌木、沿海红树林等林木的土地。不包括居民绿化以及铁路、公路、河流、沟渠的护路、护岸林”。该大类包括6个二级类型，但是不包含“风景林地”类型。“风景林地”是从风景角度对“林地”赋予了一定的内涵，“林地”虽然属于现有两个用地分类中的一种地类，但是“风景林地”不属于两个分类中的分类名称。“风景林地”似乎是在“城市用地分类”和“土地利用现状分类”之外的一种新的土地分类，而“风景林地”又位于城市用地范围内，因此使分类体系产生混乱。

　　按照1999年1月1日实施的《土地管理法》第四条的规定:“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地”。“农用地……包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地……包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地指农用地和建设用地以外的土地”。由于“林地”只是作为“农用地”的一种类型，所以“风景林地”也不可能包含生态、风景旅游条件较好、对城市发展有积极意义的“建设用地”、“未利用地”和其他类型的“农用地”。所以，“风景林地”这一名称未能准确描述出城市的生态、景观和娱乐资源状况。

　　“风景林地”可以被理解为“被‘风景林’覆盖的土地”。在《森林保护法》的森林分类中的第5类为“特殊用途林”，包括国防林、实验林、母树林、环境保护林、风景林、名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的森林。几种类型森林的管理、养护方法不同，而“风景林地”显然包含了至少上述后三种情况。“风景林地”与“风景林”容易混淆。

　　“风景林地”还可以被理解为“自然生态和景观较好的林地”或“风景环境中的林地”，但是都没有强调出被分类土地的综合功能及其与城市的关系。从历史发展和实际建设看，由于这类土地或多或少地具有生态、文化、景观、经济产业保护和开发以及开展旅游、休憩、度假、生产、科研等诸多方面的潜能，许多种用地如耕地、林地、水域、未利用土地、弃置地、风景名胜区、森林公园、文物保护点等，均可承担上述部分职能，并不限于“林地”这一种土地。用“风景林地”描述它能够和应当承担的职能显得不够全面，而且“风景林地”就有四种不尽相同的定义，给许多城市的绿地带来分类、统计和建设管理上的随意性。

　　4“风景林地”的空间和职能定位

　　城市通常有若干个空间层次:城市建设用地、城市建成区、市区和郊区、城市总体规划用地、城市规划区和市域。从城市规划、建设和统计的角度讲，则主要有城市建设用地和城市总体规划用地空间层次。按《城市绿化条例》规定，“风景林地”属于城市绿地的一种，而城市绿地的规划和统计应当是与城市规划和统计的范围相一致。超过此空间的规划工作属于国土规划或区域规划工作范畴。“风景林地”应当位于城市建设用地以外，城市总体规划用地范围以内的空间。

　　从上述背景资料中可以看出，在城市发展的不同阶段，对城市建设用地以外，城市总体规划用地以内的绿色空间的分类和定义是从多个角度进行的:

　　(1)空间角度，如郊区。

　　(2)使用功能角度，如经济生产、游览、休疗养、度假。

　　(3)景观角度，如名胜古迹、风景区。

　　(4)生态角度，如自然保护区、禁猎禁伐区、林地。

　　(5)综合角度，风景林地、风景旅游绿地、森林公园。城市总体规划用地内的部分地域空间对城市和居民的休闲生活可能产生较为直接的影响，这种关系主要表现在:

　　事实上，上述关系往往是交叉相伴发生的。因此，应把握住人与城市、经济与环境这一主脉，从该区域所承担的职能角度对区域进行分类和定名。

　　随着市场经济和城市建设的发展、城市居民休闲时间的增加和出行能力的增强，城市总体规划用地中生态、景观和游憩条件较好、面积较大、环境类型较为多样的区域开始全部或部分地承担起城市生态、景观保护和居民游憩的职能，使城市与环境的结合更加有机，使居民生活更加丰富。

　　这些区域是城市绿化、旅游娱乐和经济产业诸系统在城市环境中的空间载体，它能够体现出城市总体规划用地内的生态、景观、娱乐等资源状况，它是城市建设用地范围内生态、景观、娱乐系统的延伸，它与城市建设用地内的绿地共同构成完整的绿地系统，在绿地分类中有必要建立“生态景观控制区”的概念。

　　5关于“生态景观控制区”的含义、名称、分类和其它说明

　　(1)含义“生态景观控制区”，即:位于城市总体规划用地范围以内，城市建设用地以外，对城市生态环境质量、居民休闲生活、城市景观和生物多样性保护有直接影响的区域。指生态、景观、娱乐和农业生产条件较好或亟需改善的区域，一般是植被覆盖较好、山水地貌较好或应当改造好的区域。

　　由于该区域与城市和居民的关系较为密切，故应当按城市规划和建设的要求保持现状或定向发展，一般不随意改变该区域内的土地利用现状分类、使用性质。随意改变“控制区”将会给城市带来不利影响。

　　“生态景观控制区”不应替代或折合成为城市建设用地中的绿地，它只是起到功能上的补充、景观上的丰富和空间上的延续等作用，使城市能够在一个良好的生态、景观背景上进行可持续发展。

　　“生态景观控制区”不参与城市建设用地平衡。它的分类和统计的范围应与城市总体规划用地范围相一致，即以批准了的城市总体规划为准。

　　(2)名称与原有的绿地分类相比，被分类的区域不称之为“地”、“林地”、“绿地”或“用地”，表示不在现有的“城市用地分类”、“土地利用现状分类”、土地和森林分类之外进行新的用地分类；“控制区”表示该区域与其所在的城市有着密切的关系，较为直接地涉及到城市和居民的综合利益，在城市总体规划用地内不具备这种关系的区域在绿地分类中则不能归入此类。

　　从建立完整的绿地系统角度出发，按《城市绿化条例》对绿地范围的要求，应明确地将“生态景观控制区”划入绿地范畴，但在定名时又不称之为某种“绿地”。因为在1991年颁布的《城市用地分类与规划建设用地标准》中，已经明确了“绿地”是城市建设用地范围内的一种用地。尽管它属于狭义的绿地概念，但是在城市规划工作中，人们已经习惯地将“绿地”理解为城市建设用地中的一种用地，而“生态景观控制区”不属于城市建设用地范畴，它位于城市建设用地以外的空间层次。如果将“生态景观控制区”称之为某种“绿地”，则必然使人们已有的“绿地”概念变得混乱。

　　“生态景观控制区”可以包含生态、景观、娱乐等多种内涵，并强调了区域的职能。

　　随着21世纪我国社会经济的不断发展，此类区域与城市和居民的关系将会更加稳定，其所承担的职能也会更加明确，届时可以采用更切实的名称命名。

　　(3)分类“生态景观控制区”可以按人为因素较少、偏重生态和景观保护、游人不宜进入的情况和人为因素较多、设施较为完善、游人可以进入游览分为“生态控制区”和“景观游憩区”两个中类，中类的名称尽量体现出该区域所应当承担的职能。

　　“生态控制区”，即:为改善城市生态和景观质量需要加以控制的区域。如水源保护区、城市及城市组团隔离带、基础设施绿化防护区、自然保护区、湿地、山体、林地、重要的农业生产基地等。指偏重生态保护、景观培育、建设控制、污染防治和减灾防灾的区域。主要控制这类区域的生产生活方式、生态结构和功能用途，不宜随意改变土地的利用方式和景观。这类区域通常不具备完善的游览管理和服务设施条件，不宜向游人开放。其主要职能如下:(1)为城市及城市基础设施服务；(2)为城市居民生活服务；(3)为改善城市生态和景观质量服务。

　　“景观游憩区”，即:具有较好的景观和较完善的游览、休闲、游憩设施的大型自然风景区域。如风景名胜区、森林公园、自然文化遗址保护区域、观光农业区、旅游度假区、野生动植物园等。指以观光游览、娱乐健身、休养疗养、旅游度假、科学考察、郊游探险、文物保护为主要功能的区域。其中自然因素的比例虽然较大，但是基础设施条件较好，为游人服务的设施也比较齐全，具备向公众开放的相应的管理条件。

　　这类区域对城市居民休闲生活的影响较大，也是城市第三产业的一个组成部分。它不但可以为本地居民的休闲生活服务，还可以为外地游人提供旅游观光服务，有时其中的优秀景观甚至可以成为所在城市的景观标志。不论土地类型如何，只要能够承担上述部分职能，都可以列入“景观，游憩区”。

　　(4)其它说明不同于城市组团隔离带的城市隔离带指我国已经出现的城市(镇)群地区，有些城市(镇)中心相距10余公里，城市(镇)边缘已经相接，这些城市(镇)应当用绿色空间分隔，防止城市的无序蔓延和建设效益的降低。

　　湿地对于沿海、滨湖和临江等承担着保护生物多样性的城市尤其重要。根据《关于特别是水禽生境的国际重要湿地公约》(《拉姆萨公约》)在序言中的定义，湿地为:“沼泽、湿原、泥炭地或水域，其中水域包括天然的和人工的，永久的和暂时的，水体可以是静止的或流动的，是淡水、半咸水或咸水，包括落潮时水深不超过六米的海域，”另外还包括毗邻的梯岸和海滨，这是一个广泛的定义。

　　“重要的农业生产基地”不是指一般的农业用地，而是指那些特别划定的粮、菜、果品生产基地。这类土地的改变可能会给城市居民带来不利影响或导致某些作物优良品种的消失。

　　注:在1999年4月的本标准评审会上，此类绿地被定名为“生态景观绿地”。

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