城市安全与我国城市绿地规划建设

摘要：结合汶川地震灾区城市避灾场所与绿地的调研，分析我国当前城市防灾及防灾体系规划与城市绿地系统规划的关系以及绿地建设缺失的情况，提出建立城市防灾绿地系统，具体结合不同阶段避灾场所需求提出了紧急疏散、临时避灾和过渡安置等避灾绿地分级规划指标，并就推进今后平灾结合的城市绿地建设提出了健全法规、加强研究、调整功能、试点示范、定期检查等系统的措施建议。

　　中国幅员辽阔，人口众多，各种自然灾害频发，特别是近年来，随着城市规模扩大，人口、建设量的急速发展，城市存在的安全隐患较大。城市防灾体系与城市避灾绿地的建设未受到应有的重视，呈现出滞后的状况，此次汶川地震使这方面的问题得以暴露。具体反映在：城市开敞空间布局不合理，尤其是城市中心区缺少绿地；避灾绿地体系不健全，绿地总量不足；现使用的避灾绿地亦存在次生灾害隐患；具有相应设施的固定避灾场所或公园缺失。从以上问题看出：我国城镇综合防灾和避灾绿地规划、设计、建设、管理有待于认真研究和落实。本文从城市防灾、减灾、避险等城市安全角度就我国城市综合防灾与绿地规划建设进行探讨。

　　1 城市安全与城市防灾规划

　　城市安全是指城市抵御、减轻自然或人为灾害破坏城市建设，威胁人员生命财产的一种防预能力。城市灾害是难以完全避免的，因此，在城市规划中，针对重要的城市灾害需专门编制防灾减灾专业规划；针对多种灾害或次生灾害需编制综合防灾规划。

　　1.1 灾害类型与城市受灾的特点

　　城市灾害有自然灾害和人为灾害，这些灾害对城市的破坏既有不同点也有共同特征。在许多灾害发生时又伴有次生灾害，导致更严重的灾难。城市灾害及城市受灾的特点见(表1)：

表1：城市主要灾害类型与特点一览表

灾害类型

灾害分布地区

城市受灾特点

易发次生灾害

地震

地质断裂带

大范围、突发性

火灾、水灾、

疫情、滑坡

洪涝

滨水低地

汛期、洪水淹没与内涝

疫情

台风

东南沿海城市

构筑物塌落、树木倒伏

水涝、泥石流

海啸

沿海低地城市

淹没、浪涌冲击、

建筑物冲毁

压埋及漂浮物冲击

火灾

建筑密集区

大风天、顺风蔓延

爆炸、人员逃生踩踏

滑坡

山地城市

地震、暴雨、滑坡泥石流淹没

水灾

工业灾害

工业区、仓储区

毒气、有害液体泄露、爆炸

火灾

流行疫病

入口密集区

人员传染、迅速扩大

战争灾害

战略要地、重点城市、

工业城市

战争期间、轰炸、建筑物倒塌

火灾、水灾

　　1.2 城市防灾与防灾体系规划

　　面对如此多的灾害威胁，为提高城市的安全，预防城市灾害，必须在城市规划中统筹考虑城市防灾、减灾的特点与要求，并应布城市规划建设的各个层面逐一落实，建立一个综合的城市防灾体系。

　　首先，应根据地质条件确定城市选址与规模。有效避开地质断裂带，减轻可能发生的地震破坏程度。山地城市依据安全空间确定城市规模，避免靠山建设，避免或减少因山体滑坡对城市造成的破坏。

　　其次，应在城市总体规划中考虑城市的综合防灾要求，规划出有利于城市安全的用地结构与布局，留出适宜的开放空间与防护用地，合理安排及有效隔离具有安全隐患的能源设施、危险品仓库与工业生产项目。减少工业灾害发生时对城市居民的伤害。

　　其三，根据城市的环境特点与发生各类灾害的可能，编制抗震、防洪、消防、人防和地质灾害防护等专业规划。各项防灾、减灾的专业规划应在全面分析的基础上，提出规划原则、标准与措施。结合城市用地的分区布局，提出用于城市综合防灾的具体量化的用地与空间。以抗震防灾专项规划为例，在避震疏散场所的规划中，应根据疏散人口数量和分布情况进行计算，依次安排各类避震疏散场所用地规模与分布位置。这些疏散场地包括城市公园、广场、体育场、绿地、空旷场地、停车场和大型人防工程等。

　　2 城市防灾体系与绿地系统规划

　　尽管城市灾害有各自的特点，但预防和减轻城市各类灾害，在规划上有其共性特征，主要体现在防护隔离、疏散避险与救灾安置等场所的用地规划布局上。因为这些防灾避险空间是以城市绿地为主体，所以城市防灾和城市绿地系统规划有着密切的关系。以往的城市防灾规划也常常尽可能多的将防灾避险功能安排在城市绿地中，往往超出了绿地的实际承载能力。究竟城市绿地承担着什么样的防灾功能，城市绿地系统规划与城市防灾规划的相互关系是什么？对此，应就绿地系统规划与各类城市绿地防灾功能进行综合分析与研究。

　　2.1 当前城市绿地系统规划情况

　　城市绿地系统是基于城市的山、水地貌条件和城市的布局结构特点，规划出的贯穿城市内外，由点、线、面绿地组成的绿地网络。城市绿地系统既包括了进入城市建设用地指标的园林绿地，也包括城郊竹山林、田园、湿地等其他绿地。

　　(1) 城市绿地规划的相关指标规定

　　在《城市用地分类与规划建设用地标准》中，城市绿地分为公共绿地与生产防护绿地。在其他各类建设用地中分布的绿地作为单位附属绿地，不进入城市总体规划的用地平衡。国务院关于加强城市绿化建设的通知 (国发[2001]20号)文件中提出2010年全国城市人均公共绿地面积达到10平方米以上，城市中心区人均公共绿地达到6平方米以上，城市规划建成区绿地率达到35%以上。《城市绿化规划建设指标的规定》(建城[1993]784号)中对各类附属绿地提出指标，新建居住区绿地率不低于30%，工业企业、商业中心等绿地率不低于20%，学校、医院、机关团体、公共文化设施等绿地率不低于35%，污染性工厂的绿地率不低于30%，并设置不少于50m的防护林带，城市水体及铁路旁的防护林带宽度不少于30m，城市道路绿地率达到15%~20%。

　　(2) 城市绿地系统规划的深度与重点

　　城市绿地系统规划是城市总体规划中的一个专业或专项规划，其规划深度仅限于城市总体规划层面。城市绿地系统专业规划的重点是：结合城市的用地布局建立一个有利于城市生态健全发展的整体结构；有利于城市居民使用并均匀分布的公园系统。在绿地系统规划中能够落实公共绿地和生产防护绿地，单位附属绿地仅体现规划要求，具体用地需要在城市详细规划中逐步落实。城市绿地系统专项规划是近年来为加强城市绿地的规划建设，单独进行编制的城市绿地系统规划。其规划的特点是在深入专业调查和研究的基础上，从城市生态建设、植物景观建设、生物多样性保护与建设等方面提出更细化、针对性更强的规划要求。近年来编制的城市绿地系统专项规划强化了绿地结合城市防灾的要求，普遍增加了防灾绿地规划这一内容。

　　2.2 城市绿地具有的防灾避险功能

　　城市中的各类绿地均具有一定的防灾功能，因城市绿地分布位置不同其防灾避险的特点各有不同。分布在城市河滨低地的防护绿地在汛期具有蓄水排涝与行洪作用，从而可减少城市水灾；分布在工业区、危险品仓库外的隔离防护绿地，可以有效地减少或缓解事故发生时对周边居民的危害；分布在城市中的各类隔离绿带及道路绿带可以起到阻燃作用，从而减少城市火灾的蔓延；分布在城市中的大型公园和城郊绿地可以作为避灾安置场所，各类单位附属绿地可以作为灾时人员紧急避灾疏散场所。

　　2.3 结合城市防灾的绿地系统规划

　　既然城市绿地担负着如此重要的城市防灾功能，城市绿地系统规划应将绿地防灾避险切能规划作为其中重要的一个组成部分。具体规划内容应该体现在3个万面：

　　第一，绿地系统规划应与城市综合防灾规划在用地布局上统筹安排，较好结合，突出城市防灾重点。合理确定生产防护绿地与公共绿地布局，保证公共绿地本身的安全，避免将防护绿地作为公共绿地。合理布置各级绿地，明确各类防灾绿地的功能与作用，确定各级防灾绿地的服务半径与范围。

　　第二，根据规划的防灾绿地具体用地条件，测算其避灾人员容量。计算容量时应扣除水面、陡坡、山地、灌木丛林等人员不能进入的用地；扣除高层建筑物下不安全地带和人员疏散通道用地；扣除文物保护用地。通过避灾容量的计算，验证城市防灾规划的合理性。

　　第三，对重点防灾避险绿地的规划应提出平灾结合的设计要求。如分布在城市中心区的绿地承担的防灾避险功能较强，其绿地设计应尽量保持林下开放空间，少植灌丛，少用水池，少堆地形。对一些在灾时可结合作为固定避灾安置场所的公园绿地，应增加灾时可以迅速转换利用的场地和设施，如营地、水井、厕所、管网、通讯、照明等。

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