（2007年9月13日）
同志们：
党中央、国务院高度重视解决城市低收入家庭住房困难问题。近年来，国务院就低收入家庭住房保障和解决棚户区居民住房问题，作出了一系列决策部署。2005年8月，曾培炎副总理在大连主持会议，专题研究棚户区改造问题。最近《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号，以下简称《若干意见》）提出要加快集中成片棚户区改造，加快使困难住户的住房得到妥善解决。今天我们召开全国棚户区改造工作现场会，会议的主要任务，一是总结交流各地特别是辽宁省及抚顺市在棚户区改造工作方面成功的经验与做法；二是研究推进棚户区改造工作的总体思路和政策措施；三是全面落实《若干意见》和曾培炎副总理在全国城市住房工作会议上的重要讲话精神，进一步推进全国城市棚户区改造工作。这次会议选择在辽宁省抚顺市召开，主要考虑辽宁省、抚顺市棚户区改造工作起步早、措施有力、成效明显。今年年底前，抚顺市将有六分之一的城市居民通过棚户区改造实现居住条件的明显改善。多位中央领导来抚顺视察，指导棚户区改造工作。
上午，参观了抚顺市新地、莫地、北厚三个棚户区改造项目。大家边参观、边讨论，感触颇深。归纳大家意见，有四点感受：一是通过改造棚户区，不仅使棚户区居民的居住条件得到了改善，而且促进了存量土地的有效利用，节约了宝贵的土地资源，有利于政府更好地规划、建设城市，为城市的进一步发展打下了良好的基础。二是通过改造棚户区，特别是改造集中成片的棚户区，使城市中一些脏、乱、差的死角得到了治理，在提高居民生活质量的同时，也提升了城市人居环境和城市品味。三是通过改造集中成片棚户区，城市供水排水、道路交通、垃圾处理以及供电、通讯等设施实现了集约化改造，改变了过去分散建设，效率不高的问题，提高了城市基础设施综合利用水平，符合建设资源节约型、环境友好型社会的要求。四是通过改造棚户区，教育引导居民适应新的生活方式，养成遵纪守法的良好习惯。如我们上午参观的莫地棚户区，在改造前，刑事案件发案率很高；改造后社会治安情况明显好转，社会犯罪率下降了90%。因此，棚户区改造在改善居民居住条件的同时，也使居民精神面貌发生了根本变化，对未来生活充满了信心和希望，成为精神文明建设的重要载体。刚才，辽宁省、吉林省、山西省、抚顺市、哈尔滨市、青岛市的同志分别介绍了他们在推进棚户区改造、解决城市低收入家庭住房困难方面的体会和做法。会议还印发了其他省市的经验交流材料。参加今天会议的有18个省、自治区、直辖市，16个省会城市、计划单列市的代表，希望大家认真学习、相互借鉴，通过会议和交流，进一步提高认识，推动工作深入开展。
下面，我讲三点意见。
一、充分认识推进棚户区改造工作的重要意义
随着我国住房制度改革的不断深化，城市住宅建设持续快速发展，住房市场化程度逐步提高，居民住房条件总体上有了较大改善。但部分城市低收入家庭住房仍比较困难，特别是不少棚户区房屋年久失修、配套设施陈旧且不完善、环境脏乱差等问题突出，居住条件相对简陋；棚户区居住人口中，老年人口多、下岗职工多，多为城市低收入群体。为推进棚户区改造，使更多的城市居民特别是低收入家庭共享改革发展成果，提高居住环境水平，《若干意见》明确要求要加快集中成片棚户区改造，使困难住户的住房条件得到妥善解决。这充分体现了党中央、国务院对棚户区改造工作的高度关注，对解决棚户区居民住房问题的深切关怀。各地一定要充分认识加快棚户区改造对于全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、切实解决民生问题的重大意义。
（一）解决棚户区居民住房问题，是全面建设小康社会的客观需要。曾培炎副总理在全国城市住房工作会议讲话中指出：“到2020年，我们要全面建成小康社会。而人民群众的小康生活全面不全面，关键在于住房需求能否得到合理满足。”受诸多历史因素的影响，解放前和上世纪五、六十年代陆续形成的棚户区，历史包袱重、改造难度大，不下大力气解决好棚户区居民的居住问题，人民群众的小康生活就是有缺陷的，也是不全面的。“十一五”时期是全面建设小康社会的关键时期，也是解决城市低收入家庭住房问题的重要机遇期。按照《若干意见》的要求，城市人民政府要制定对集中成片棚户区的改造计划，通过改造，使居住在棚户区内居民的住房困难得到妥善解决，住房质量、小区环境、配套设施要有明显改善。各地一定要认真落实《若干意见》的工作要求，切实推进棚户区改造工作。
（二）解决棚户区居民住房问题，是密切党和政府与人民群众感情的重要措施。棚户区居民绝大多数都是低收入困难群体，低保户和低保边缘户的比例非常高。计划经济时期，他们为支援国家经济建设作出了巨大贡献。由于长期坚持“先生产后生活”的指导思想，造成这部分职工住房历史欠帐巨大，许多职工仍然居住在基础设施匮乏、居住环境比较恶劣的棚户区，甚至有的职工至今仍住在日伪时期建设的危旧房中；一些采煤沉陷区的职工，面临就业、住房等多重困难，改善居住条件的愿望十分强烈。目前，我国正处于社会加速转型的时期，各方面矛盾较多，如果不能很好地解决这些问题，就有可能影响社会稳定。从辽宁、吉林等省的经验看，通过棚户区改造，不仅解决了困难群众的住房问题，使老百姓得到了实惠，而且锻炼了队伍，使广大党员干部了解了群众疾苦，增强了群众观念；也使群众了解了干部，提高了党和政府在群众中的威信，进一步密切了党群关系和干群关系，增强了社会凝聚力，促进了社会和谐发展。
（三）推进棚户区改造，是履行政府职能的必然要求。从世界各国和地区的经验来看，仅仅依靠市场机制难以有效解决低收入家庭住房问题，这就需要政府提供保障和支持。棚户区大多在城市边缘，基础设施条件比较差，商业开发价值低，更加需要政府发挥社会管理和公共服务职能。各地棚户区改造的经验也充分证明，哪些省市党委、政府重视，那里的棚户区改造就推进得顺利。辽宁省委、省政府高度重视，各相关城市政府强力推进，再加上中央政府的全力支持，经过两年多的不懈努力，拆除集中成片的棚户区1212万平方米，建设回迁安置用房1931.5万平方米，改善了34.5万户、120万棚户区居民的居住条件。吉林省去年改造了900万平方米的棚户区，今年计划完成1300万平方米，改造范围从设区城市延伸到县城。
（四）推进棚户区改造，是落实房地产市场宏观调控政策的有效途径。棚户区改造建设的安置用房，全部都是小户型、低价位的普通住房，而且供应对象基本上是回迁的、最需要住房的低收入家庭。推进棚户区改造，直接增加了住房有效供应，有利于改善住房供应结构、缓解住房供需矛盾，稳定住房价格。有的地方把棚户区改造与调整城市总体布局有机结合，不仅完善了城市功能，改善了居民的居住环境，而且改善了城市基础设施条件，拓展了城市的发展空间。有的地方通过棚户区改造，进一步盘活了存量土地，提高了土地使用价值，使稀缺的土地资源得以有效利用，为城市发展提供了更为广阔的空间。另外，棚户区改造有力地拉动了建筑业、建材业、交通运输业等相关产业的发展，为调整产业结构、解决社会就业与再就业也作出了积极的贡献。
二、各地的主要做法与经验
棚户区改造起步较晚，任务艰巨，困难也很多。但不少省市特别是东北三省能够按照国务院有关规定和建设部2005年印发的《关于推进东北地区棚户区改造工作的指导意见》（建住房[2005]178号）的要求，积极采取措施，在很短的时间内取得了明显成效，也创造了很多成功的经验。
（一）领导重视是实施棚户区改造工作的关键。各地棚户区改造的实践充分证明，棚户区改造能否顺利推进，关键在领导。辽宁省委、省政府将棚户区改造作为头号民生工程。省委书记李克强多次到棚户区调研，并主持召开省委常委会议，专题研究棚户区改造工作；省政府成立了棚户区改造协调小组，进行具体的指导、检查和协调。各有关城市也都成立了由市政府主要负责人牵头的领导小组。吉林省成立了以省委书记、省长为组长，分管副省长为副组长的城市棚户区改造领导小组和协调小组。9个市州也都分别成立了由党委、政府主要负责人牵头的组织领导机构。山西省委、省政府主要领导多次进行专题调研，并将棚户区改造列入省重点工程和省政府向全省人民公开承诺办好的实事之一。省政府成立了由相关部门参加的国有重点煤矿棚户区改造工作领导小组。抚顺市委、市政府始终把棚户区改造作为建设和谐抚顺的“一号工程”，主要领导亲自挂帅，举全市之力推进这项民生工程的建设。
（二）强化目标责任制是棚户区改造顺利推进的重要抓手。为保证棚户区改造的顺利实施，一些地方建立了目标责任考核机制，取得了比较好的效果。辽宁省采取了常委包市、市领导包片、党员干部包户的办法，推进棚户区改造工作。省政府通过建立目标责任制和绩效考核机制，对各市棚户区拆迁、回迁楼建设和居民安置等重点工作完成情况进行考核和监督检查，并明确各市政府作为棚户区改造的实施主体、投资主体和责任主体。山西省建立了严格的目标责任制，明确城市政府是棚户区改造的责任主体，负责编制改造规划和方案，落实优惠政策，筹措建设资金，统一指挥、协调改造工作。省政府连续两年与各有关城市政府签订了目标责任书，并将棚户区改造纳入市政府目标考核范围。哈尔滨市以完善和创新工作机制为突破口，制定了考核细则，实行牵头责任制、层级负责制和全面负责制，充分发挥市、区两个积极性，建立了棚户区改造“市区结合、以区为主、部门配合、多点互动”的组织模式，形成责、权、利相一致的运行机制，合力推进棚户区改造任务的落实。
（三）统筹规划是做好棚户区改造工作的基础。棚户区改造涉及建设安置房、完善配套设施、解决子女上学以及促进居民就业等诸多问题，是一项综合性很强的系统工程。因此，棚户区改造必须根据城市经济社会发展、城市总体布局等因素统筹规划，并应与城市规划、城市建设、土地利用等有机结合。在编制棚户区改造规划，制定棚户区改造政策时，要充分尊重被拆迁居民的意愿。辽宁省提出棚户区改造要与推动城市发展和资源枯竭型城市转型相结合，与土地资源整合相结合，与促进就业再就业相结合，与完善城市功能、提高城市综合竞争力相结合，与改善人民群众生活质量相结合。在棚户区改造启动之前，省里组织了100多名测绘人员和有关专家对全省城市棚户区进行了逐户的调查，重点调查棚户区房屋的破损程度、低洼易涝程度、基础设施配套情况以及棚户区居民住房、人口、收入等情况。每个市都抽调了近千人对棚户区进行摸底调查。在深入调查、摸清底数、精确测算的基础上，因地制宜地制定改造规划，并组织专家反复论证，确保规划更加科学合理。
（四）政府主导、市场运作是棚户区改造的有效运行机制。多数实施棚户区改造的城市采取了政府主导、市场运作的方式，不仅保证了棚户区改造工作有序推进，而且有效利用了社会资源，解决了资金短缺等问题。山西省采取了煤矿企业自行改造与引进社会资本、引进企业开发改造相结合的方式实施改造。省政府规定新建小区配套建设的生活服务设施，按照“谁投资，谁所有，谁受益”的原则，进行社会化、市场化运作，吸引社会资金投资建设。允许棚户区集中成片的企业在符合城市总体规划、土地利用规划的前提下自行改造。辽宁省各有关城市因地制宜，根据项目的不同情况，分别采取引入市场化运作和政府直接组织改造的办法，取得了较好的效果。
（五）多渠道筹措资金为棚户区改造的顺利实施提供了条件。资金短缺是制约棚户区改造的瓶颈。吉林省通过政府组织、市场化运作的方式，采取银行贷一点、财政支持一点、政策让一点、群众自筹一点、市场开发补一点的办法多渠道筹集资金。去年财政安排专项补助资金2.5亿元，今年安排3.5亿元；由省财政担保落实国家开发银行贷款50亿元，2006年到位30亿元，今年还将到位20亿元；协调中国银行短期贷款8亿元；各城市积极与各金融机构协调，解决贷款近百亿元。抚顺市采取“银行贷一块，国家、省、市财政补一块，居民个人掏一块，市场挣一点，企业筹一点，省直机关援一把”等渠道筹措棚户区改造资金40多亿元；通过无偿划拨土地，减免行政事业收费等措施，降低成本折合约23亿元。通过棚户区改造，市政公用企事业延伸了服务范围，增加了服务客户，调动了供水、供电、供气企业参加棚户区改造的积极性。另外，一些地方开展招商引资，积极筹措落实改造资金。
（六）强化资金监管是棚户区改造资金合理使用的重要保证。棚户区改造资金需要量大、监管难度高。为保证资金合理、高效使用，各地采取了一系列监管措施。辽宁省要求，省级财政用于补助各市的建设资金必须专款专用，省审计厅、监察厅要联合审计资金的使用；监察厅还要与省建设厅等部门一起，严格按基本建设程序，指导有关部门做好招投标工作，保证招投标工作的规范进行。每年都要对棚改资金使用情况进行专项检查。阜新市建立专款专用制度，确保棚户区改造资金安全使用。
（七）实施阳光操作是保证拆迁补偿安置顺利实施的重要举措。制定科学的补偿安置方案，及时公布拆迁安置方案和补偿标准，实行先签协议、先缴钱的先选房，所有补偿款、选择的房源及时公示等制度，是实现拆迁补偿安置公平、公正和透明，保证棚户区被拆迁居民利益不受侵害，保证群众满意的重要举措。抚顺市对棚户区改造房屋补偿标准、房屋残值评估、拆迁安置排序、安置用房户型设计图纸等重点环节全部进行了张榜公示，并录入微机备查。
在充分肯定成绩的同时，也应看到在推进棚户区改造过程中，还存在一些需要引起重视的问题。如有的地方没有编制棚户区改造专项规划，或者棚户区改造规划与城市发展、产业布局、基础设施与配套设施等规划脱节，造成解决了居住问题，但因生活成本增加、生活质量下降，引发了新的社会矛盾；有些地方不重视安置住房的规划设计，建成的住房布局不合理、功能不完善、使用不方便；有些地方一味地追求低成本，使改造后的住房质量得不到保证，有的甚至留下安全隐患；有些地方在拆迁过程中，工作不细致，引发上访，好事没办好。
三、下一步工作安排
曾培炎副总理在全国城市住房工作会议上明确提出，要按照政府支持、市场运作的原则，加快集中成片棚户区的改造，“十一五”时期力争取得重大进展。各地要按照国务院领导的要求和这次会议的部署，切实抓好棚户区改造的各项工作。
（一）深入贯彻落实全国城市住房工作会议精神。要认真学习《若干意见》和全国城市住房工作会议精神，以对党和人民高度负责的精神，从促进经济社会协调发展、保障社会和谐稳定的大局出发，把推进棚户区改造作为当前的一项重要工作，作为贯彻落实《若干意见》和全国城市住房工作会议的重要内容，切实抓紧抓好。已经实施棚户区改造的地区，要继续加大工作力度，完善配套政策。尚未开始启动的省市，建设（房地产）主管部门作为棚户区改造的牵头部门，要在当地党委、政府的领导下，借鉴各地成功经验，结合当地实际，制定工作方案，尽快研究出台配套支持政策，尽早开展工作，力争 “十一五”时期取得重大进展。
（二）进一步完善棚户区改造工作机制。棚户区改造是一项系统工程。各地要成立或完善棚户区改造工作领导小组或建立联席会议制度，建立协调联动机制，统筹协调棚户区改造的各项工作。政府各有关部门要统一思想，协同配合，明确职责。既要坚持政府主导，又要充分发挥市场机制的作用，还要广泛争取社会参与，这样才能形成合力，共同推进棚户区改造工作。要发挥国家、地方、企业、个人等方面的积极性，多渠道筹措改造资金。对具有商业开发价值的棚户区改造项目，可以引导企业进行开发重建；对不具备商业开发价值的棚户区项目，政府应在政策与资金上给予必要的支持。
（三）统筹规划，分步实施棚户区改造。各地要立足省情、区情、市情，在经济社会发展总体规划指导下，制定棚户区改造的目标和总体规划。棚户区改造规划要与城市规划、土地利用规划、企业发展规划以及产业结构调整、基础设施建设、社会事业发展和生态环境保护等相结合，分期分批逐步改造。在编制、论证规划时，既要考虑改善居住环境，同时也要充分考虑职工就业、医疗卫生、文化教育、社会治安、社区管理以及在职职工上下班交通等问题，以确保新建居住区功能完善、设施齐全，群众生活方便，把好事真正办好。各级建设（房地产）主管部门要进一步摸清底数，将棚户区居民人口、收入、住房状况、安置方式等情况进行建档，确保棚户区改造规划切实可行。
（四）加强棚户区居民安置用房的质量管理。棚户区居民安置用房政府给予了政策优惠，建设标准应以小户型为主。因此，在住房户型、环境设计中，应充分发挥各级规划、设计、建设单位的作用，积极推广高水平的户型设计方案，广泛应用新材料、新技术，力争使户型设计更加科学合理，建设标准更加符合节能省地环保的要求，在较小的面积内达到较高的舒适度。同时，要兼顾居民生活水平提高后的可改造性。另外，在开发、设计、施工、监理等各个环节，要尽可能通过公开招标的方式选择有实力的单位参与建设，加强工程质量安全监督管理，确保回迁安置房屋的建设质量，防止因质量问题引发纠纷。要统筹考虑安置小区物业管理、公共部位维修等问题。
（五）加强领导，切实把改造工作抓实抓好。各地要进一步加强对棚户区改造工作的组织领导，把棚户区改造列入重要议事日程。要按照中央要求，主要领导要亲自抓，负总责，为加快棚户区改造提供坚强有力的保障。特别是涉及资金筹措、房屋拆迁、建筑施工、回迁安置等重大问题，主要领导要主动协调，抓好落实。对各市棚户区拆迁、回迁楼建设和居民安置等重点工作完成情况，省级政府要建立目标责任制和绩效考核机制，加强监督检查，以确保各项工作落到实处。
同志们，棚户区改造是一项德政工程、民心工程，社会关联度大，影响面广。各级建设（房地产）行政主管部门要在当地政府的统一领导下，切实担负起牵头单位的责任，进一步加大棚户区改造力度，务实创新，扎实工作，克服困难，力争在“十一五”末，基本完成城市集中成片棚户区改造任务。用我们的不懈努力换取广大群众的住房条件的改善，为构建社会主义和谐社会、全面实现小康社会目标作出应有的贡献。
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